Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OW 331/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r., I OW 331/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta G. o rozstrzygniecie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Prezydentem Miasta Ś. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. S. w sprawie przyznania pomocy finansowej na zakup żywności, leków oraz opału postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ś. jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2013 r. Prezydent Miasta G. wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego, który zaistniał pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem Miasta Ś. w sprawie rozpoznania żądania M. S. o udzielenie pomocy finansowej.

3 W uzasadnieniu wniosku Prezydent Miasta G. wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2013 r. M. S. wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. o udzielenie pomocy finansowej na zakup: żywności, leków oraz opału, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.). Traktując zainteresowaną jako osobę bezdomną, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ś. pismo to przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej - Zespołowi ds. Bezdomnych w G., jako organowi właściwemu w sprawie.

4 Zdaniem organu wnioskującego, M. S. nie jest jednak osobą bezdomną a zatem właściwym do rozpoznania jej wniosku jest Prezydent Miasta Ś. Zainteresowana – jak wskazywano we wniosku – była wprawdzie ostatnio zameldowana na stałe w G., ale od dnia [...] grudnia 2006 r. nie posiada już żadnego stałego miejsca zameldowania. Od kilku lat przebywa w Ś. na terenie prywatnej posesji, położonej przy ul. S., gdzie zajmuje przybudówkę do budynku gospodarczego. Zajmowane przez nią pomieszczenia są wyposażone w: elektryczność, ogrzewanie piecowe (piec węglowo-drzewny) oraz kuchenkę na gaz z butli. Woda i WC znajdują się na zewnątrz. Zainteresowana, w zamian za możliwość nieodpłatnego zamieszkiwania na posesji oraz skromne wyżywienie, opiekuje się starszym członkiem rodziny gospodarzy a także pilnuje obejścia tzn. stajni, dorożek i kur. Dodatkowo w sezonie, to jest od kwietnia do października 2013 r., zarabia, wożąc wczasowiczów dorożką konną.

5 Ponadto, organ wnioskujący ustalił, że od dnia [...] października 2012 r. M. S. jest zarejestrowana w PUP w Ś., jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku.

6 Wskazując na treść art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, organ wnioskujący stał zatem na stanowisku, że zainteresowana nie może być uznana za osobę bezdomną. Zajmowane przez nią pomieszczenie stanowi bowiem w istocie rzeczy lokal mieszkalny, choć o obniżonym standardzie - w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 i 5a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Pojęcie "lokal socjalny" należy – jak wywodził Prezydent G. - rozumieć jako lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi, przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy, nie jest mniejsza niż 5 m , a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego - 10 m2, przy czym lokal ten może być lokalem o obniżonym standardzie. Obniżony standard nie oznacza przy tym pozbawienia lokatorów w ogóle dostępu do pewnych urządzeń czy pomieszczeń, ale może je ograniczać, np. poprzez umiejscowienie jednej wspólnej łazienki lub WC na korytarzu.

7 Wskazywano też, że pomieszczenie zastępcze, do którego można eksmitować dłużnika, oprócz wskazanych wcześniej warunków, powinno jedynie posiadać: dostęp do źródła zaopatrzenia w wodę i do ustępu, chociażby znajdowały się poza budynkiem a także oświetlenie elektryczne i naturalne, możliwość ogrzewania, niezawilgocone przegrody budowlane oraz zapewniać możliwość zainstalowania urządzenia do gotowania posiłków.

8 Biorąc powyższe pod uwagę, organ wnioskujący wskazywał, że z treści rodzinnego wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego z M. S., wynikało, iż wszystkie te warunki, które są niezbędne do uznania, że pomieszczenie gospodarcze, przez nią zajmowane, jest lokalem mieszkalnym - w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, zostały spełnione. Kilkuletni zaś pobyt zainteresowanej w Ś., podjęte przez nią zatrudnienie, rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w Ś. oraz wnioski o udzielenie pomocy finansowej kierowane do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w tym mieście, świadczyły o zamiarze stałego pobytu i skoncentrowaniu swoich interesów w Ś..

9 W rezultacie, w ocenie organu wnioskującego, M. S. nie mogła być traktowana jak osoba bezdomna, gdyż miała miejsce zamieszkania w Ś. W tej sytuacji, właściwą miejscowo gminą, zobowiązaną do udzielenia jej pomocy była - zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej - Gmina Ś. (Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Ś.).

10 W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Ś. wnosił o wskazanie Prezydenta Miasta G. jako organu właściwego w sprawie.

11 Uczestnik postępowania podkreślał, że M. S. spełnia przesłanki uznania ją za osobę bezdomną, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, bowiem art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego przewiduje, iż lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Zainteresowana przebywa zaś wprawdzie na posesji położonej w Ś. przy ul. S., ale w pomieszczeniu gospodarczym, które nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i nie jest przeznaczone do stałego pobytu ludzi. Pomieszczenie to stanowi dobudówkę do stajni i jest bezpośrednio związane, z wykonywaną na terenie nieruchomości, działalnością gospodarczą. W założeniu więc pełni funkcję wspomagającą tą działalność. Pomieszczenie to pozbawione jest przy tym wody ciepłej i zimnej, a ponadto brakuje w nim łazienki.

12 Uczestnik postępowania podkreślał również, iż pomieszczenie zajmowane przez zainteresowaną należy do, niespokrewnionej z M. S., osoby prywatnej, która je jej udostępniła i zapewniła skromny posiłek w zamian za opiekę nad starszym członkiem rodziny oraz za doglądanie gospodarstwa.

13 Prezydent Miasta Ś. twierdził zatem, że nie można zgodzić się z argumentacją organu wnioskującego, iż przybudówka do stajni, w której przebywa zainteresowania jest lokalem mieszkalnym - w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego bo, podążając tym tokiem rozumowania, należałoby za lokal mieszkalny uznać każde pomieszczenie, które posiada niezawilgocone przegrody budowlane, oświetlenie elektryczne i naturalne, możliwość ogrzewania (gniazdo elektryczne) oraz możliwość korzystania w okolicy z toalety i wody, w tym także np. altanę ogrodową. Tymczasem, w postanowieniu z dnia 14 maja 2010 r. (sygn. akt I OW 24/10) Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny stwierdził, że - ze względu na swój turystyczno - wypoczynkowy charakter - altana nie jest lokalem mieszkalnym.

14 Reasumując, uczestnik postępowania stał na stanowisku, że M. S., choć od kilku lat przebywa w Ś. przy ul. S., zajmując przybudówkę do stajni, to jednak ponieważ nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do zamieszkania lub zameldowania w miejscu pobytu i zajmowane przez nią pomieszczenie nie ma charakteru mieszkalnego, powinna być traktowana jako osoba bezdomna. Tym samym, organem właściwym do rozpatrzenia jej podania, w myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, winna być gmina ostatniego jej miejsca zameldowania na pobyt stały tj. Miasto G.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Sądy administracyjne rozpoznają - na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej – p.p.s.a.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o który mowa w cytowanym wyżej artykule.

17 Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta G. a Prezydentem Miasta Ś. był sporem negatywnym i dotyczył wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku M. S. o udzielenie pomocy finansowej na zakup: żywności, leków oraz opału.

18 Wspomniany wyżej wniosek miał swoje oparcie w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ust. 1 tej ustawy, właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W przypadku zaś wniosku osoby bezdomnej, gminą właściwą do jego rozpatrzenia, jest gmina ostatniego miejsca stałego zameldowania osoby ubiegającej się o pomoc. Jednocześnie omawiana ustawa zawiera również definicję osoby bezdomnej, którą – po myśli art. 6 pkt 8 – jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym, w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

19 Jak zatem z powyższego wynika, kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w przedmiotowej sprawie, było ustalenie, czy wnioskująca o przyznanie świadczenia pomocowego – M. S. jest osobą bezdomną, czy też zamieszkuje w Ś. na posesji położonej przy ul. S. Rzeczą w sprawie bezsporną było natomiast to, iż zainteresowana od kilku lat przebywa w Ś., w tym mieście jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna i w tym mieście złożyła przedmiotowy wniosek. Także w Ś. M. S. od kilku lat zarobkuje. Praca jej polega na sprawowaniu opieki nad starszym członkiem rodziny gospodarzy u których zamieszkuje, pilnowaniu obejścia ( stajni, dorożek oraz kur) a także wożeniu turystów dorożką w okresie sezonu ( od kwietnia do października). W zamian za sprawowanie w/w opieki i pieczy nad gospodarstwem, M. S. otrzymuje od gospodarzy wyżywienie i użyczono jej do dyspozycji przybudówkę do stajni. Pomieszczenie to jest wyposażone w: elektryczność, ogrzewanie piecowe (piec węglowo-drzewny) i kuchenkę na gaz w butli. Ujęcie wody i WC znajdują się na zewnątrz pomieszczenia.

20 Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150), lokalem jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, chociaż nie jest nim pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. nie posługuje się w w/w przepisie ani pojęciem "lokalu samodzielnego" ( z czym wiąże się spełnianie przez taki lokal określonych wymogów technicznych) ani "lokalu mieszkalnego" a jedynie określeniem ogólnym, jakim jest termin "lokal". Zgodnie zaś z definicją ustawową, pomieszczenie to ma służyć zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych a więc ma po prostu umożliwiać zamieszkiwanie w nim osób.

21 Jak zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu, ustawodawca, określając w ten właśnie sposób pojęcie "lokalu", celowo pominął kryteria przedmiotowe, gdyż są one praktycznie dla wszystkich oczywiste a skoncentrował się jedynie na kryterium funkcjonalnym. W rezultacie, o tym, jakim celom służy dany lokal, decyduje wola jego właściciela, mogąca znaleźć wyraz np. w umowie, na podstawie której właściciel oddaje ten lokal do używania innej osobie (vide: Andrzej Mączyński – "Dawne i nowe instytucje polskiego prawa mieszkaniowego", Kwartalnik Prawa Prywatnego – 2002 r. z.1 str. 97).

22 Podobnie zresztą (choć w innym kontekście), odnosi się do powyższego zagadnienia Ewa Bończak-Kucharczyk w artykule "Mieszkaj spokojnie" (Rzeczposp. PCD 2001.9.3) przyjmując, że przepisy ustawy o ochronie lokatorów (...) dotyczą wszystkich lokali używanych do celów mieszkalnych nawet wówczas, gdy lokatorom udostępniono do zamieszkania pomieszczenia do tego celu nie nadające się.

23 Poglądy te podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, a odnosząc je do przedmiotowego stanu faktycznego stwierdzić trzeba, że skoro właściciele lokalu zajmowanego przez M. S. użyczyli go jej dla celów mieszkalnych a zainteresowana na powyższe wyraziła zgodę i zamieszkuje w tym lokalu od kilku lat, lokal ten zaś spełnia podstawowe funkcje, umożliwiające zamieszkiwanie w nim osób przez cały rok, to brak jest podstaw do przyjęcia, że pomieszczenie zajmowane przez wnioskodawczynię nie może być uznane za lokal mieszkalny, o którym mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

24 Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższy lokal zdecydowanie nie może być traktowany jako równoważny altanie ogrodowej, gdyż umożliwia on stały pobyt w nim osób przez cały rok. W rezultacie więc przyjąć należy, że M. . nie jest osobą bezdomną, gdyż – zgodnie z art. 25 k.c. - ma określone miejsce zamieszkania. Zainteresowana mieszka w lokalu znajdującym się na posesji położonej w Ś. przy ul. S., w którym przebywa od kilku lat (corpus) na podstawie umowy zawartej z jego właścicielami i jest z tym miejscem związana, bo pracuje u właścicieli lokalu i w tym mieście poszukuje innej pracy (animus). Następstwem tego trzeba uznać, że organem, właściwym do rozpoznania jej wniosku o przyznanie pomocy finansowej, jest Prezydent Miasta Ś

25 Z tych względów, z mocy powołanych wyżej przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.