Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., I OW 226/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2018 r., I OW 226/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950r. nr [...]w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha po Niemcu R. K. postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku D. C. i M. L..

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewoda [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha po Niemcu R. K..

3 W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że do Wojewody [...] wpłynęło pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, przy którym przesłany został - na podstawie art. 65 k.p.a. - wniosek D. C. i M. L. dotyczący stwierdzenia nieważności ww. decyzji Zarządu Miejskiego w [...].

4 Wojewoda [...], mając na uwadze obowiązek wynikający z art. 19 k.p.a., przeprowadził analizę wniosku i dostarczonej wraz z nim dokumentacji oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego pod kątem ustalenia, czy jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Analiza wniosku wykazała, że został on skierowany przez wnioskodawców do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], które uznało się za organ niewłaściwy do jego rozpatrzenia, w związku z czym wniosek ten przez ww. organ został przekazany do rozpatrzenia również w oparciu o ww. przepis Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Z pisma przekazującego (dostarczonego Wojewodzie [...] przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy piśmie z dnia [...] maja 2017 r.) wynika, że SKO w [...] powołało się na stanowisko prezentowane zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia. SKO w [...] wskazało przy tym, że z dniem [...] maja 1990 r. sprawy nabycia i przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, co wynikało z dyspozycji art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, orzekanie w sprawach o nadanie gospodarstwa na podstawie art. 33, art. 34 i art. 36 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na terenie Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska, należące przed wejściem w życie przepisów ww. aktu prawnego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - przeszło do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. W piśmie tym wskazano również, że następnie w 1992 r. sprawy dotyczące nabycia i ograniczeń związanych z przejęciem nieruchomości przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (aktualnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Zdaniem SKO w [...] oznacza to, że organu wyższego stopnia, do którego właściwości należy sprawa stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą, należy poszukiwać poprzez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w I instancji, którym - zdaniem SKO w [...] - jest Agencja Nieruchomości Rolnych i jej Prezes, w stosunku do którego organem wyższego stopnia jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

5 Zdaniem wnioskodawcy, z tym stanowiskiem można byłoby się zgodzić w sytuacji, gdyby wziąć pod uwagę konieczność ustalenia właściwości rzeczowej organu według przepisów o zakresie jego działania. Według Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie taka konieczność nie zachodzi. Decyzja, o stwierdzenie nieważności której wystąpili D. C. i M. L., została wydana na podstawie art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) przez Zarząd Miejski w [...]. Decyzją tą orzeczono o anulowaniu zezwolenia wydanego K. L. na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha, po Niemcu R. K.. Z uzasadnienia decyzji wynika, że została ona podjęta z uwagi na fakt wytypowania tego gospodarstwa przez Zarząd Miejski w [...]na wydzielenie z zapasu ziemi. Tymczasem z dokumentacji dostarczonej wraz z wnioskiem wynika, że K. L. otrzymał - na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz.13 z późn. zm.) - nadział ziemi czterema aktami Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1946 r. o łącznej powierzchni [...] ha, położonej we wsi [...]. Pierwszy dotyczył powierzchni [...]ha (po Niemcu A. K.), drugi dotyczył powierzchni [...] ha (po Niemcu A. K.), trzeci dotyczył powierzchni [...]ha (po Niemcu A. K. - 2/5 i H. H. - 3/5), czwarty dotyczył powierzchni [...]ha (po Niemcu C. B.). Pomimo wielu rozbieżności co do powierzchni i osób (w tym ich imion i nazwisk), których nieruchomości zostały przejęte przez Skarb Państwa i następnie nadane K. L., dokumenty te stanowiły tytuł do dokonania wpisu hipotecznego w księgach wieczystych o nabyciu tych nieruchomości na własność. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Zarządu Miejskiego w [...] powołano się na przepisy dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska z dnia 6 września 1946 r. (Dz.U. Nr 49, poz. 279 ze zm.), m.in. na art. 28 ust. 1, w którym mowa jest o obowiązkach osoby, która otrzymała akt nadania ziemi. Niezależnie od tego czy nieruchomości stanowiące własność K. L., a nadane mu aktami z dnia [...] marca 1946 r. o łącznej powierzchni [...]ha (po trzech osobach narodowości niemieckiej) są tożsame z nieruchomością o pow. [...]ha, po Niemcu R. K., o której mowa w przedmiotowej decyzji (co będzie zapewne przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym), należy zwrócić uwagę na jeden bardzo ważny aspekt sprawy. Mianowicie, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 dekretu o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska z dnia 6 września 1946 r. - w wersji obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji - organem właściwym w zakresie cofnięcia aktu nadania była powiatowa komisja osadnictwa rolnego (I instancja) i wojewódzka komisja osadnictwa rolnego (II instancja). Gdyby zatem przedmiotowa decyzja została podjęta przez organ I instancji właściwy do jej wydania, można by rozważyć właściwość wojewody do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże w niniejszej sprawie decyzja została wydana przez inny organ - Zarząd Miejski w [...], który był organem samorządu terytorialnego, a dokładnie organem wykonawczym miejskiej rady narodowej, co wynika z przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 14, poz. 74), w wersji obowiązującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Tym samym w ocenie wnioskodawcy, organu właściwego należy poszukiwać ustalając organ nadrzędny nad organem samorządu terytorialnego, którym w obecnym stanie prawnym są samorządowe kolegia odwoławcze. W sprawie istotne jest nie to, który organ decyzję powinien wydać (i w konsekwencji jego organ nadrzędny), ale który organ decyzję faktycznie wydał (i jego organ nadrzędny).

6 Wnioskodawca przywołał uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OPS 1/12, który stanął na stanowisku, że wskazana w uchwale zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd stwierdził m.in.: "Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję." Jak wskazano w postanowieniu NSA w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt I OW 101/15 - wyżej cytowana uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi rezultat procesu wykładni przepisów dotyczących właściwości organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, która ma znaczenie ogólne wykraczające znacznie poza zakres przedmiotowy sprawy, której dotyczyła, tj. scalenia gruntów. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tej uchwały stwierdził, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. W uchwale tej Sąd wskazał wyraźnie, że: "dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, jest wymieniony wart. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów".

7 Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy wnioskodawca stwierdził, że właściwym jest zatem ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję kontrolowaną, a więc w stosunku do Zarządu Miejskiego w [...], który w dacie wydania przez niego skarżonej decyzji był organem samorządu terytorialnego.

8 Zgodnie z art. 157. § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra tub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Natomiast art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.

9 W ocenie Wojewody [...] w związku z tym, że organ, który wydał kontrolowaną decyzję, a więc organ samorządu terytorialnego, jest wymieniony w art. 17 k.p.a. - organem właściwym w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest samorządowe kolegium odwoławcze.

10 W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że nie jest organem kompetentnym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] z dnia [...].02.1950 r. Respektując obligatoryjny charakter przepisów o właściwości, Kolegium postanowiło o przekazaniu wniosku nieważnościowego Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Warszawie jako organowi, który w obecnym stanie prawnym jest organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych i Prezesa tej Agencji będącej organem właściwym do rozpoznania wniosku o nabycie nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 19.10.1991 r. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19.10.1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107 poz. 464 ze zm.) nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Stosownie do art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory kompetencyjne pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej. W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] a Wojewodą [...], gdyż żaden z tych organów nie uznał się właściwym do rozpoznania wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha po Niemcu R. K..

13 Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

14 Rozpoznanie sporu kompetencyjnego zainicjowanego w niniejszej sprawie wnioskiem Wojewody [...] wymaga przywołania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OPS 1/12, w której stwierdzono, że organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów, wydanej przez organ wymieniony w art. 17 k.p.a., ustala się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a. w związku z art. 20 k.p.a.

15 Uchwała ta stanowi rezultat procesu wykładni przepisów dotyczących właściwości organów w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i ma znaczenie ogólne, wykraczające znacznie poza zakres przedmiotowy sprawy dotyczącej scalenia gruntów. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wywiedziona z art. 20 k.p.a. reguła, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma zastosowanie wówczas, gdy art. 157 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. są niewystarczające dla ustalenia organu właściwego, z uwagi na zmianę we właściwości organów. Przy tym nie chodzi o każdą zmianę właściwości organów, lecz o zmianę związaną z przemianami strukturalnymi, za którymi postępuje likwidacja jednych organów i tworzenie innych. Dopóki organ, który wydał decyzję kontrolowaną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest wymieniony w art. 157 § 1 i art. 17 k.p.a., dopóty organ właściwy do stwierdzenia jej nieważności musi być określany wyłącznie na podstawie wskazanych przepisów.

16 W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono, że punktem wyjścia dla ustalenia organu właściwego w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie tego organu, który wydał decyzję, a nie właściwość do rozpoznawania spraw w toku instancji według aktualnych przepisów. Zasada ustalania właściwości na podstawie art. 157 § 1 k.p.a. odnosi się również do decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości. Do stwierdzenia nieważności właściwy będzie ten organ, który jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie ten organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje zatem zawsze w odniesieniu do organu, który wydał decyzję.

17 Decyzja z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...] przy ul. [...] o obszarze [...] ha została wydana przez Zarząd Miejski w [...] Samodzielny Oddział Przesiedleńczy. Zarząd miejski był organem wykonawczym miejskiej rady narodowej, co wynika z art. 24 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listopada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz.U. z 1944 r. Nr 14, poz. 74) i sprawował swoje funkcje w zakresie samorządu terytorialnego.

18 A zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnym jest wskazanie organu wyższego stopnia na podstawie art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję. Samorządowe kolegia odwoławcze są organem odwoławczym, gdy decyzję w pierwszej instancji wydał organ jednostki samorządu terytorialnego, oraz organem nadzoru, gdy decyzję kwestionowaną w postępowaniu nadzwyczajnym wydał organ jednostki samorządu terytorialnego. Taki zakres działalności samorządowych kolegiów odwoławczych wyznacza właściwość rzeczową kolegiów w rozumieniu art. 20 k.p.a.

19 Skoro więc Zarząd Miejski w [...] był jednostką samorządu terytorialnego, to w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organem wyższego stopnia są samorządowe kolegia odwoławcze.

20 W tej sytuacji uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku D. C. i M. L. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miejskiego w [...] Samodzielnego Oddziału Przesiedleńczego z dnia [...] lutego 1950 r. nr [...] w sprawie anulowania zezwolenia na użytkowanie gospodarstwa ogrodniczego położonego w [...]przy ul. [...] o obszarze [...]ha po Niemcu R. K. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

21 W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a. jak w sentencji.