Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., I OW 20/08

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., I OW 20/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot -Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 3 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 lutego 2008 r. nr [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. W. i B. W., z dnia 12 grudnia 2007r., o stwierdzenie nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej znajdującej się w S. przy ul. [...] postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosku

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...], nr [...] o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa.

3 W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że postanowieniem z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, powołując się na przepis art. 65 § 1 w związku z art. 17 k.p.a. przekazał według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. do załatwienia wniosek J. W. i B. W. dotyczący zbadania legalności przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolnej znajdującej się w S. przy ul. [...], stanowiącej byłą własność J. M., matki wnioskujących.

4 Jak wynika z przedłożonych przez wnioskujących dokumentów, przedmiotowa nieruchomość została przejęta na własność Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] o przejęciu nieruchomości rolnej na własność Państwa, wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz.71).

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że nie jest właściwe do załatwienia niniejszego wniosku.

6 Kolegium podniosło, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

7 Kolegium stwierdziło, że podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OW 57/06, zgodnie z którym sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych przez Państwo należą obecnie do Agencji Nieruchomości Rolnych, a organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji o przejęciu na własność Państwa gospodarstw rolnych jest - stosownie do art. 17 pkt 2 i 3 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

8 W odpowiedzi na wniosek Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z art. 5 pkt 7 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) wynika, iż należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego zadania i kompetencje określone w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. dotyczące orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa - przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej jako zadania własne.

9 Powyższy przepis skreślony został przez art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie ustawodawczej, omawiana kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. W obowiązującym systemie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

10 Zgodnie jednak z art. 94 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z zakresu administracji rządowej - określone w przepisach zadania urzędów rejonowej administracji ogólnej. Dlatego też należy przyjąć, iż kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w I instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. W myśl bowiem art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - w tym starosty - są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W niniejszej sprawie brak jest jednak przepisów szczególnych, które stanowiłyby o właściwości innych organów.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Sądy administracyjne na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) rozstrzygają m.in. spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie, między tymi organami występuje wówczas spór pozytywny, bądź każdy z organów uważa się za niewłaściwy, a więc dochodzi w sprawie do sporu negatywnego. Z takim właśnie sporem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

13 Spór negatywny, który powstał między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. a Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi dotyczy kwestii, który z tych organów jest właściwy do rozpoznania wniosku J. W. i B. W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w S. z dnia [...], na mocy którego przejęto na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71) na własność Państwa nieruchomość rolną znajdującą się w S. przy ul. [...]. Z powołanego przepisu wynika, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa jako organ pierwszej instancji orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej.

14 W myśl art. 157 § 1 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. O tym jakie organy są organami wyższego stopnia przesądza treść art. 17 k.p.a. Kryteria zawarte w tych przepisach pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy ono decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Dodatkowe wątpliwości występują w przypadku, gdy jednocześnie - tak jak w rozpoznawanej sprawie - w prawie materialnym przestał istnieć ten rodzaj spraw, których dotyczyły decyzje objęte postępowaniem nadzorczym.

15 Zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie sądowym stanowiskiem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r., sygn. akt III RN 83/98 (OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293) właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia.

16 Rozpoznawany w niniejszej sprawie spór o właściwość dotyczy ustalenia organu właściwego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] o przejściu nieruchomości rolnej na własność Państwa, wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Powołany przepis stanowił, że o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzeka organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej.

17 Podnieść należy, że w dacie wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji nie obowiązywał już art. 9 ustawy z 12 marca 1958 r., który stanowił podstawę przejęcia nieruchomości rolnej, bowiem został on uchylony ustawą z dnia 10 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 464) w związku ze skreśleniem z dniem 1 stycznia 1992 r. rozdziałów pierwszego i drugiego ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego.

18 Ponadto zauważyć trzeba, że w związku z reformą administracji przeprowadzoną w 1990 r., na mocy art. 5 pkt 7 lit. b/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) orzekanie o sprawach przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Państwa na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 10, poz. 56) - należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - przeszło do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej. Stosownie zaś do art. 36 ust. 1 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) rejonowymi organami administracji rządowej ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych.

19 Jak wcześniej podniesiono art. 9 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który stanowił podstawę przedmiotowej decyzji nie obowiązuje od dnia 1 stycznia 1992 r., ze wskazaną datą przestała więc istnieć podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w omawianych sprawach. W reformujących administrację publiczną - ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668) i ustawie z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U. Nr 162, poz. 1126) nie uregulowano kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed dniem 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność państwa w omawianym trybie i taki stan prawny istnieje nadal.

20 W ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24) przewidziano w art. 58 ust. 2 możliwość przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej. Decyzje w tym przedmiocie, od nowelizacji ustawy w 1992 r. (Dz.U. z 1992 r. Nr 58, poz. 280), z dniem 21 sierpnia 1992 r. przekazane zostały do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, a następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych, do której należy gospodarowanie nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w tym także nieruchomościami rolnymi przejmowanymi na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnych.

21 Skoro w obecnym stanie prawnym w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości rolnej przez Państwo właściwa jest Agencja Nieruchomości Rolnych, to organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa, podjętych wcześniej na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, należy poszukiwać poprzez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa. Według art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) nadzór nad Agencją sprawuje Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z art. 8 i 9 ust. 2 tej ustawy organem Agencji jest jej Prezes, który kieruje Agencją i reprezentuje ją na zewnątrz. Organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji i jej Prezesa jest - stosownie do art. 17 pkt 3 k.p.a. - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

22 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.