Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2023 r., I OW 160/23

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2023 r., I OW 160/23

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R. S. o wypłatę dodatku węglowego postanawia: wskazać Wójta Gminy A. jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między tym organem a Wójtem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.S. o wypłatę dodatku węglowego.

3 W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dniu 29 listopada 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w A. (dalej jako "GOPS") wpłynął wniosek R.S (dalej jako "wnioskodawca", "zainteresowany") o wypłatę dodatku węglowego. Wniosek został skierowany do powyższego organu ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy, tj.: (...).

4 Organ wskazał, iż ustawa o dodatku węglowym wskazuje wnioskodawcy, gdzie należy złożyć wniosek i nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", odnosi się jedynie do adresu prowadzenia gospodarstwa domowego.

5 Podkreślono, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm.).

6 Weryfikując prawdziwość danych wskazanych we wniosku o wypłatę dodatku węglowego i dążąc do ustalenia stanu faktycznego, niezbędne jest szczególnie uważne zweryfikowanie takiego wniosku przez gminę. Z ustaleń pracownika socjalnego GOPS w A., poczynionych w oparciu o wywiad środowiskowy przeprowadzony pod adresem wskazanym we wniosku, wynika, że centrum życiowe wnioskodawcy i jego rodziny, a więc miejsce gdzie skoncentrowane są sprawy rodzinne, osobiste i majątkowe, znajduje się w Warszawie.

7 W związku z powyższym GOPS w A. przekazał wniosek wraz z dokumentacją do Urzędu Dzielnicy Praga Południe Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", oraz art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. 2022 r., poz. 1692 ze zm.), celem jego rozpoznania przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania wnioskodawcy.

8 Urząd Dzielnicy Praga Południe Miasta Stołecznego Warszawy przekazał wniosek do Biura Ochrony Powietrza i Polityki Klimatycznej Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy. Powyższy organ pismem nr PK-D.824.1.196.2023.RMA z 9 lutego 2023 r. w oparciu o art. 19 k.p.a. (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu, przekazał wniosek do GOPS w A., uznając, że jest to organ właściwy miejscowo i rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy.

9 Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu o właściwość podkreślił, że jeśli w drodze weryfikacji organ, do którego wpłynął wniosek stwierdzi, że osoba wnioskująca o dodatek węglowy posiada faktyczne inne miejsce zamieszkania niż wskazane we wniosku powinien, na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 16 ustawy o dodatku węglowym, wydać decyzję o odmowie przyznania dodatku węglowego. Każdy organ administracji publicznej ma szczególny obowiązek badania swojej właściwości w danej sprawie administracyjnej, rzeczowej i miejscowej, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a.

10 W ocenie organu wnioskującego, organ I instancji, ograniczając się do sprawdzenia danych wynikających z posiadanych ewidencji i rejestrów, nie wypełnił obowiązków wynikających z zasady prawdy obiektywnej i uwzględnienia interesu społecznego obywateli zapisanych w art. 7 k.p.a., gdyż nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy. Co więcej, postępując w ten sposób naruszył zasadę postępowania dowodowego opisaną w art. 77 k.p.a., albowiem nie zachował obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dodano, że organ I instancji, działając w sposób prawidłowy, powinien zakończyć postępowanie decyzją administracyjną opartą na art. 104 i art. 107 k.p.a. Organ tego nie dokonał, a więc nie zakończył w sposób prawidłowy postępowania przed organem I instancji, co było jego obowiązkiem. Organ I instancji odstępując od wydania decyzji administracyjnej lub od podjęcia innego rozstrzygnięcia w sprawie, pod pozorem zachowania przepisów o właściwości miejscowej i rzeczowej, przesłał przedmiotowy wniosek ponownie do Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, czym naruszył wszystkie wyżej wskazane przepisy k.p.a. i ustawy o dodatku węglowym.

11 Wobec powyższego stwierdzono, że wniosek o dodatek węglowy nie może być rozpatrzony przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, ponieważ wniosek nie został złożony do organu właściwego do jego rozpatrzenia.

12 W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy A. wskazał, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w pismach z dnia 13 stycznia 2023 r. oraz 27 lutego 2023 r., przekazujących wniosek według właściwości. Podkreślił, że z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez GOPS w A. wynika, że centrum życiowe wnioskodawcy znajduje się w Warszawie. Co za tym idzie organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

14 Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

15 Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

16 Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W niniejszej sprawie oba organy uważają się za niewłaściwe do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

17 Spór o właściwość w niniejszej sprawie powstał pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy, a Wójtem Gminy A. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.S. o wypłatę dodatku węglowego. Przedmiotowy spór powstał na tle właściwości miejscowej organów pozostających w sporze, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Oznacza to, że wniosek jest dopuszczalny.

18 Należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r.

19 o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz.1630), wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego.

20 Wskazana powyżej ustawa nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Powyższe rodzi konieczność odwołania się do definicji ogólnej tego terminu zawartej

21 w art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610), zgodnie z którą przez miejsce zamieszkania należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

22 Ustawa reguluje natomiast przyznanie dodatku ze względu na źródło ogrzewania konkretnego gospodarstwa domowego. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym, przez gospodarstwo domowe rozumie się zarówno zamieszkiwanie, jak i gospodarowanie w określonym miejscu. Powyższe okoliczności wskazują, że kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką

23 o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku, przez co podlega ustaleniu i ocenie na etapie postępowania przed organem właściwym, uprawnionym do przyznania dodatku lub wydania decyzji o odmowie (por. postanowienie NSA

24 z 26 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OW 157/22). Tym samym przesłanka ta nie może być rozstrzygana na etapie sporu o właściwość, bez udziału strony i możliwości weryfikacji jej twierdzenia o zamieszkiwaniu w określonym miejscu z jej udziałem. Wówczas to bowiem organ winien dokonać weryfikacji wniosku mając na uwadze okoliczności takie jak informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie świadczeń rodzinnych, świadczeń wychowawczych, dodatku osłonowego i dodatku mieszkaniowego, czy dane zgromadzone w rejestrze PESEL. W tym kontekście należy również odczytywać instytucję wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego przeprowadzanego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, która została uregulowana w art. 2 ust. 15 b ustawy.

25 W przypadku uprzedniego ustalenia, że miejsce to nie jest tożsame z podanym we wniosku i tożsamym z lokalizacją nieruchomości, wywiad nie mógłby zweryfikować informacji, co do danych zawartych we wniosku, dotyczących źródła ogrzewania.

26 Wskazanie w ustawie na właściwość organu miejsca zamieszkania nie pozwala organom na możliwość badania, w jakiej miejscowości osoba faktycznie przebywa

27 z zamiarem stałego pobytu, jako przesłanki własnej właściwości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wniosek taki powinien odpowiadać wymogom dla pierwszego pisma w sprawie (art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 k.p.a.), co oznacza obowiązek podania adresu, także w przypadku pisma wnoszonego w postaci elektronicznej.

28 W przedmiotowej sprawie wniosek został złożony na opracowanym wzorze wniosku, w którym wnioskodawca jako swoje miejsce zamieszkania podał miejscowość H. w gminie A. i określił Wójta Gminy A. jako adresata wniosku. To zatem do tego organu należy zweryfikowanie, czy wnioskodawca spełnia przesłanki materialnoprawne do otrzymania dodatku, w szczególności czy pod wskazanym adresem zamieszkuje i gospodaruje, a jego gospodarstwo domowe jest ogrzewane źródłem ciepła, które jest wyszczególnione w art. 2 ust. 1 ustawy.

29 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku

30 z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.