Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., I OW 115/21

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022 r., I OW 115/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta R. a Wójtem Gminy M. przez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego postanawia: oddalić wniosek.

Uzasadnienie

2 Pismem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Burmistrz Miasta R. (Ośrodek Pomocy Społecznej w R.) wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy M. (Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M.) w sprawie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

3 W uzasadnieniu wniosku Burmistrz Miasta R. stwierdził, że [...] marca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wpłynął wniosek S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z dołączonej dokumentacji wynikało, że wnioskodawca przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" w R. na podstawie umowy o świadczenie odpłatnych usług pielęgnacyjno-opiekuńczych, zawartej [...] września 2020 r. na czas nieokreślony. Zarówno w powyższej umowie, jak i w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2021 r., jako adres zamieszkania wnioskodawcy wskazano: [...] M., [...]. Z kolei z notatki służbowej pracownika socjalnego, sporządzonej [...] marca 2021 r., wynika, że w sądzie toczy się sprawa o umieszczenie wnioskodawczy w domu pomocy społecznej. W związku z powyższym, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w R. uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał wniosek wraz z zebraną dokumentacją do organu właściwego, tj. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. celem jego rozpatrzenia.

4 W dniu [...] marca 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., uznając się za organ niewłaściwy w sprawie, zwrócił wniosek S. W. z [...] marca 2021 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. W piśmie tym powołano się na oświadczenie Z. W., żony wnioskodawcy, w którym wskazała ona, że obecnym miejscem pobytu jej męża jest Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy "[...]" w R. oraz potwierdziła, że toczy się postępowanie o umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Ponadto, Z. W. stwierdziła, że jej mąż nie wróci do domu w G. przy ul. [...] i adres ten nie jest miejscem, w którym zamierza on przebywać na stałe.

5 Dodatkowo Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. przywołał § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), według którego postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu.

6 Wobec powyższego, Burmistrz Miasta R. przypomniał, że zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) organ właściwy - oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego że względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzimie lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ww. ustawy postępowanie w sprawie świadczeń rodzinnych prowadzi organ właściwy. Stosownie zaś do art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.), a naruszenie właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. W literaturze i orzecznictwie zwraca się uwagę, że swą właściwość organ ma badać nie tylko w chwili wniesienia wniosku, ale też w toku postępowania oraz w chwili wydawania decyzji.

7 Zasady ustalania właściwości miejscowej gminy w postępowaniu w sprawie świadczeń rodzinnych określa art. 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiąc w ust. 2, że właściwość tę ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się lub otrzymującej to świadczenie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "miejsca zamieszkania", więc należy odwołać się do przepisów ogólnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny. Przepis art. 25 kodeksu cywilnego przez "miejsce zamieszkania osoby fizycznej" rozumie miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z treści ww. przepisu, jak podkreślił organ, wynika, że o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny – faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu, które muszą występować łącznie. O zamieszkaniu w jakiejś miejscowości można mówić wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej.

8 Na podstawie zebranej dokumentacji można stwierdzić, że wnioskodawca przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" na terenie R., na podstawie umowy o udzielanie odpłatnych świadczeń pielęgnacyjno-opiekuńczych w warunkach stacjonarnych. Z treści powyższej umowy jednoznacznie wynika, że zleceniodawcą jest Z. W., zamieszkała w miejscowości G., ul. [...], gm. M. Dokładnie taki sam adres zamieszkania wnioskodawcy został wskazany w ww. umowie zawartej z Zakładem Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]", w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym [...] grudnia 2020 r. przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. oraz w piśmie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. z [...] marca 2021 r. Organ podkreślił, że już po umieszczeniu wnioskodawcy w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym na terenie R., adres zamieszkania ww. w miejscowości G., ul. [...] został wskazany we wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, który został złożony [...] października 2020 r., jak również nadal figuruje w bazie danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Pod wskazanym adresem wnioskodawca jest zameldowany na pobyt stały, od kwietnia 1973 r.

9 W ocenie organu nie można przyjąć, by wnioskodawca był osobą, która nie ma miejsca zamieszkania, a zatem, wbrew twierdzeniom Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., w niniejszej sprawie nie można właściwości organu ustalać na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Nie można również uznać, że wnioskodawca przebywa na terenie R. z zamiarem stałego pobytu, ponieważ ww. nie jest nawet stroną umowy o świadczenie odpłatnych usług pielęgnacyjno-opiekuńczych w Zakładzie "[...]" z siedzibą w R. Na tymczasowy charakter pobytu wnioskodawcy na terenie gminy R. wskazuje toczące się postępowanie o umieszczenie go w domu pomocy społecznej, co potwierdza jego żona, jak również Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. w piśmie z . marca 2021 r., w którym to zwrócił się do organu o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego z wnioskodawcą w związku z jego prośbą o skierowanie do domu pomocy społecznej.

10 Nie sposób również przyjąć oświadczenia Z. W., złożonego [...] marca 2021 r., w zakresie decydowania o zamiarze pobytu męża, ponieważ nie jest ona osobą uprawnioną do wyrażania jego zamiarów. Z akt sprawy nie wynika, by wnioskodawca był osobą ubezwłasnowolnią, a Z. W. została ustanowiona jego opiekunem prawnym. Żona wnioskodawcy nie przedłożyła również żadnego pełnomocnictwa do reprezentowania męża w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, decydowanie o zamiarze pobytu oraz miejscu zamieszkania danej osoby nie mieści się w kategorii spraw mniejszej wagi, o których mowa w art. 33 § 4 k.p.a., wskazującym kiedy organ administracji publicznej może odstąpić od żądania pełnomocnictwa.

11 Organ dodał, że [...] marca 2021 r. Z. W. złożyła oświadczenie, w którym zwróciła się o kierowanie korespondencji do męża na adres: ul. [...],[...] M. i taką korespondencję odebrała [...] marca 2021 r., jako dorosły domownik. Zdaniem organu należy więc uznać, że Z. W., podejmując się odbioru korespondencji i przyjmując przesyłkę pocztową kierowaną do wnioskodawcy, nadal traktuje go jako domownika i potwierdza tym samym fakt zamieszkiwania ww. na terenie gminy M.

12 Przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w postanowieniu z 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OW 114/19, organ stwierdził, że miejscem, w którym wnioskodawca przebywał z zamiarem stałego pobytu, przed umieszczeniem go w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]", była Gmina M. Wnioskodawca przebywa w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" na terenie R. wyłącznie na czas oczekiwania na umieszczenie go w domu pomocy społecznej. Nie można więc uznać, że wnioskodawca przebywa na terenie R. z zamiarem stałego pobytu.

13 Wobec powyższego, organem właściwym w sprawie, zdaniem Burmistrza Miasta R., jest Wójt Gminy M.

14 W piśmie z [...] lipca 2021 r. Wójt Gminy M. poinformował, że od [...] maja 2021 r. wnioskodawca został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w P. na pobyt stały. Informację o umieszczeniu wnioskodawcy w ww. domu pomocy społecznej przekazał też Burmistrz Miasta R., w piśmie z [...] lipca 2021 r.

15 Następnie, w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, pismem z [...] sierpnia 2021 r. Wójt Gminy M. wniósł o oddalenie wniosku i wskazanie Burmistrza Miasta R. jako organu właściwego w sprawie.

16 Wójt wskazał, że [...] marca 2021 r. do Ośrodka wpłynął z Ośrodka Pomocy Społecznej w R. wniosek z [...] marca 2021 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego S. W., w którym wskazał on adres zamieszkania: [...] R., ul. [...].

17 W dniu [...] marca 2021 r. do GOPS w M. wpłynęło oświadczenie Z. W. (żony wnioskodawcy), z którego wynikało, że miejscem pobytu jej męża jest Zakład Pielęgnacyjno-Opiekuńczy "[...]" w R. W ww. oświadczeniu Z. W. wskazała, że mąż nie wróci do domu w G. przy ul. [...].

18 Zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ właściwy – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Stosownie do § 11 Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych postępowanie w sprawie o przyznanie świadczeń rodzinnych na wniosek osoby, która nie ma miejsca zamieszkania, prowadzi organ gminy lub miasta właściwy ze względu na miejsce jej czasowego pobytu.

19 W związku z powyższym Wójt uznał, że organem właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Burmistrz Miasta R. i ww. wniosek wraz z załącznikami przekazał [...] marca 2021 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w R.

20 Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wniosek składa się w urzędzie gminy lub miasta właściwym ze względu na miejsce zamieszkania osoby. Ponadto w art. 23 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy wniosek powinien zawierać m.in. dane dotyczące: adresu miejsca zamieszkania.

21 Wójt podkreślił, że S. W. we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oświadczył, że jego miejsce zamieszkania znajduje się pod adresem: [...] R., ul. [...]. Dodał, że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. również przyjął oświadczenie Z. W., w którym zadecydowała, na jaki adres ma być kierowana korespondencja wnioskodawcy, pozbawiając go możliwości czynnego udziału w każdym etapie postępowania.

22 Wójt stwierdził, że orzeczenie z [...] grudnia 2020 r., nr [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności wnioskodawcy zostało wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. zgodnie z ówczesnym miejscem jego pobytu (art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Dz. U. z 2021 r. poz. 573). Gdyby miejscem zamieszkania wnioskodawcy była G., ul. [...], organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności byłby Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R.

23 Wójt podkreślił też, że umowę o świadczenie odpłatnych usług opiekuńczych w Zakładzie Pielęgnacyjno-Opiekuńczym "[...]" w R. z [...] września 2020 r. oraz orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z [...] grudnia 2020 r., w których został wskazany adres: G., ul. [...], dzieli od złożenia ([...] marca 2021 r.) wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, odstęp czasowy i adres pobytu wnioskodawcy uległ zmianie. Ponadto, z ww. umowy wynika, że wnioskodawca został przyjęty do ww. zakładu [...] września 2020 r. na czas nieokreślony. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca przebywał tam do [...] maja 2021 r., ponieważ od [...] maja 2021 r. wnioskodawca został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w P. na pobyt stały.

24 Wobec tego, że od [...] maja 2021 r. wnioskodawca został umieszczony w Domu Pomocy Społecznej w P., [...] P., [...], to od [...] lipca 2021 r., zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku powzięcia informacji o zmianie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia rodzinne organ właściwy, do którego został złożony wniosek o te świadczenia, przekazuje wniosek wraz z dokumentami do organu właściwego ze względu na nowe miejsce zamieszkania tej osoby.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

26 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy, gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, którą zajmują się dwa organy administracji publicznej (spór pozytywny) lub której organy administracji publicznej odmawiają przyjęcia do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, powołując się na brak podstaw do ustalenia swej właściwości (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

27 Wskazać należy, że spór w zakresie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego powstał między Burmistrzem Miasta R. (na terenie którego znajduje się zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, gdzie przebywał wnioskodawca w chwili złożenia wniosku) a Wójtem Gminy M. (gdzie wnioskodawca był zameldowany i mieszkał przed umieszczeniem w ww. zakładzie). W toku postępowania ustalono, że wnioskodawca, na podstawie decyzji Starosty Powiatu P. z [...] kwietnia 2021 r., został umieszczony, od [...] maja 2021 r., w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w P., [...] P., [...], na pobyt stały (decyzja Starosty Powiatu P. z [...] kwietnia 2021 r. Nr [...] i pismo z [...] maja 2021 r. Dyrektora Domu Pomocy Społecznej im. [...]w P. w aktach administracyjnych). Miejscowość P. położona jest w województwie małopolskim, w powiecie proszowickim, Miasto R. w województwie [...], w powiecie w., a Gmina M. – w województwie [...], w powiecie p. Powyższe oznacza, że żaden z organów – stron wszczętego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sporu o właściwość – nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku S. W. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Jak słusznie stwierdził Wójt Gminy M., doszło do zmiany miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne.

28 Skoro żaden z obu występujących w sporze kompetencyjnym organów administracji publicznej nie jest właściwy do rozpatrzenia sprawy administracyjnej objętej sporem, gdyż właściwy jest inny organ, to wniosek nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt I OW 137/08, LEX nr 565696). Nie można bowiem w takiej sytuacji wskazać jako właściwego organu, który nie brał udziału w sporze.

29 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.