Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., I OW 1/16

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2016 r., I OW 1/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta J. a Burmistrzem Miasta i Gminy Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. K. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym p o s t a n a w i a: wskazać Prezydenta Miasta J. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2015 r. Prezydent Miasta J. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta i Gminy Ś. w przedmiocie rozpoznania wniosku I. K. w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym i wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. jako organ właściwy w sprawie.

3 W uzasadnieniu wniosku, Prezydent Miasta J. wskazał, że zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy Ś., na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., uznając się za niewłaściwy w sprawie rozpoznania wniosku I. K. z dnia 1 grudnia 2015 r. o przyznanie zasiłku stałego, przekazał mu ten wniosek do rozpoznania według właściwości. Podstawę przekazania akt sprawy stanowiło ustalenie przez Burmistrza Miasta i Gminy Ś., że I. K. jest osobą bezdomną, nie posiadającą meldunku, a ostatnim jego miejscem zameldowania była J., ul. [...].

4 Z wywiadu środowiskowego z dnia 30 listopada 20-15 r. wynika, że I. K. obecnie przebywa w częściowo zawalonym budynku w miejscowości P. i od wielu lat przebywa w tej miejscowości w wielu różnych miejscach. Jest on zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych i na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] października 2015 r. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności.

5 W ocenie organu wnioskującego, P. są miejscowością, w której I. K. przebywa z zamiarem stałego pobytu i nie ma znaczenia, że obecnie przebywa w opuszczonym budynku bez mediów. Jest to zatem jego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c., a więc nie można uznać go za osobę bezdomną. Z tych względów, zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 163, zwanej dalej "ustawą"), właściwym miejscowo organem do rozpoznania jego wniosku jest Burmistrz Miasta i Gminy Ś.

6 W odpowiedzi na wniosek, Burmistrz Miasta i Gminy Ś. wniósł o jego oddalenie i wskazanie jako organu właściwego do załatwienia sprawy Prezydenta Miasta J. Podniósł, że I. K. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy, bowiem ruiny starego budynku, częściowo zawalonego, w którym obecnie zamieszkuje w miejscowości P. jest miejscem, które nie spełnia wymogów lokalu mieszkalnego. Wnioskodawca prowadzi tułaczy tryb życia, przebywa w różnych miejscach, w tym w pustostanach nienadających się do zamieszkania, a zatem nie ma on zamiaru stałego pobytu w tej miejscowości. W ocenie Burmistrza Miasta i Gminy Ś., powyższe oznacza, że nie może być w przypadku wnioskodawcy mowy o miejscu zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c.

7 Mając zatem na uwadze, ze ostatnim miejscem zameldowania I. K. na pobyt stały jest J. G., organem właściwym do rozpoznania jego wniosku, na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy jest Prezydent Miasta J.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami jednostek rządowych.

10 Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, kiedy każdy z organów uważa się za niewłaściwy.

11 Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym. Przyczyną natomiast sporu o właściwość są odmienne ustalenia organów w kwestii uznania, czy wnioskodawca posiada miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną.

12 Kompetencję organu do wydania decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej określa art. 101 ustawy. Zgodnie z jego treścią, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). W przypadku natomiast osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

13 Stosownie do wskazanego przepisu właściwość organu w sprawie przyznania pomocy społecznej ustala się w oparciu o miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, chyba że jest to osoba bezdomna, to wówczas jest to ostatnie miejsce jej zameldowania. Powołana ustawa nie zawiera definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", a zatem przy jego ustaleniu należy posłużyć się uregulowaniem zawartym w art. 25 K.c., zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Oznacza to, że miejscem pobytu stałego osoby fizycznej jest miejscowość, w której koncentrują się jej czynności życiowe, bez względu na adres zameldowania. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny, tj. przebywanie w sensie fizycznym w określonej miejscowości oraz wewnętrzny, tj. wola, zamiar stałego pobytu. Oba te elementy muszą występować łącznie.

14 Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przepis ten przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

15 Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150), do której odsyła powołany wyżej art. 6 pkt 8 ustawy, pod pojęciem "lokal mieszkalny" należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

16 W świetle przedstawionych powyżej przepisów prawnych, należy zatem poczynić ustalenia, czy I. K. jest osobą mającą miejsce zamieszkania, czy też osobą bezdomną.

17 Z przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2015 r. wywiadu środowiskowego wynika, że I. K. obecnie przebywa w miescowości P. w częściowo zawalonym budynku, bez dostępu do wody i energii elektrycznej. Posiada on łóżko oraz piec typu "koza". Od wielu lat przebywa w tej miejscowości w wielu różnych miejscach, w tym mieszkał również u swoich kolegów, którzy pomagali mu, dostarczając żywność. Obecnie nie jest nigdzie zameldowany, a ostatnim miejscem jego zameldowania była J., ul. [...]. Jest uzależniony od alkoholu, jednak nigdy nie leczył się odwykowo, twierdząc, że sam jest w stanie poradzić sobie z tym problemem. Nie wyraża również zgody na skierowanie go do schroniska dla bezdomnych. Jest też zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Nie posiada żadnego dochodu. Na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] października 2015 r. ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności.

18 Biorąc powyższe okoliczności faktyczne pod uwagę, nie sposób uznać, że miejsce, w którym obecnie przebywa I. K., (P.) jest jego miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 K.c. O ile pierwszy z czynników niezbędnych do uznania, że dana miejscowość jest miejscem zamieszkania można ocenić, że został spełniony, bowiem I. K. faktycznie przebywa w sensie fizycznym w tej miejscowości, o tyle drugi z czynników nie. Nie można bowiem przypisać wnioskodawcy zamiaru stałego pobytu w tym miejscu. Świadczy o tym chociażby jego dotychczasowy tułaczy tryb życia.

19 Powyższe pozwala na przyjęcie, że I. K. należy uznać za osobę bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 ustawy, bowiem jest on osobą niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i niezameldowaną na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Bez wątpienia miejsce, w którym obecnie przebywa nie jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, gdyż trudno uznać, że zrujnowany budynek, bez dostępu do wody i energii elektrycznej może służyć do zaspokajania podstawowych potrzeb mieszkaniowych.

20 Z tych względów, właściwość miejscową gminy należało ustalić na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy, tj. według ostatniego miejsca zameldowania osoby ubiegającej się o świadczenie. Skoro zatem ostatnim miejscem zameldowania I. K. była J., ul. [...], to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku z dnia 1 grudnia 2015 r. o przyznanie pomocy w formie zasiłku stałego wraz z ubezpieczeniem zdrowotnym jest Prezydent Miasta J.

21 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.