Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 976/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2017 r., I OSK 976/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1425/15 w sprawie ze skargi D.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny nr [..]z dnia 5 maja 2015 r. Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz D.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r. o sygn. akt II SA/Wa 1425/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę D.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia 25 czerwca 2015 r. nr 2077, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 maja 2015 r. nr [...] o zwolnieniu D.S. ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.).

4 Organ wskazał, że zwolnić policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji można w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby.

5 W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że w dniu 24 lutego 2015 r. D.S. stawił się do służby w Samodzielnym Pododdziale Prewencji Policji w [...] i poczynił przygotowania do jej podjęcia (przebrał się w umundurowanie ćwiczebne), jednak nie został dopuszczony do służby, ponieważ przeprowadzone badania na zawartość alkoholu w organizmie wykazały, że znajduje się w stanie nietrzeźwości w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.).

6 Zdaniem organu próba podjęcia przez D.S. służby, mimo że mógł przewidywać, że znajduje się pod wpływem alkoholu, należy ocenić jako rażące uchybienie obowiązkom, godności, prestiżu, powadze wykonywania zawodu policjanta i jednocześnie przesądza o braku wiarygodności, dowodząc, iż nie daje rękojmi prawidłowego, zgodnego z rotą złożonego ślubowania, wypełniania misji policjanta.

7 Organ zaznaczył, że na niekorzyść funkcjonariusza przemawia także fakt, że w sposób wyjątkowo lekceważący, jak wynika z notatki służbowej z dnia 17 marca 2015 r., potraktował kategoryczne stanowisko przełożonego - Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w [...] dotyczące pozostawania w służbie pod wpływem alkoholu.

8 Podkreślił, że D.S. jest policjantem z niewielkim stażem służby, a więc posiadającym nieduże doświadczenie zawodowe, który legitymuje się podstawowymi kwalifikacjami zawodowymi. Choć realizował powierzone mu zadania w sposób prawidłowy, był pozytywnie opiniowany i niejednokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi, jednak nie są to wystarczające przesłanki przemawiające za pozostawieniem go w służbie.

9 Wyjaśnił, że bez wpływu na bieg sprawy zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji miało toczące się postępowanie dyscyplinarne w sprawie wydalenia ze służby. Prawomocne zakończenie postępowania dyscyplinarnego wymierzeniem kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby stanowi samoistną i obligatoryjną przesłankę zwolnieniową przewidzianą w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy i nie warunkuje zwolnienia policjanta ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Wskazał, że organ jeszcze przed prawomocnym zakończeniem postępowania dyscyplinarnego dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne stwierdzenie, że ważny interes służby uniemożliwia pozostawienie funkcjonariusza w szeregach Policji, a prawomocne orzeczenie dyscyplinarne tylko potwierdza słuszność rozstrzygnięcia o rozwiązaniu z nim stosunku służbowego.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D.S. wniósł o uchylenie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 25 czerwca 2015 r. oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 5 maja 2015 r., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

11 Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem go ze służby w Policji.

12 W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

13 Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

14 W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zwolnienie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Rozkaz personalny, który jest decyzją administracyjną, podejmowany przez organ Policji powinien zatem uwzględniać, wskazany w art. 7 k.p.a., interes społeczny i słuszny interes funkcjonariusza.

15 W ocenie Sądu I instancji, przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Zaskarżony rozkaz personalny w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie to zostało uzasadnione dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy, a ponadto zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Nie nosi ono znamion dowolności, a jego uzasadnienie jest wyczerpujące i w pełni przekonywujące.

16 Zdaniem Sądu przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania.

17 Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że czyn, którego dopuścił się skarżący uniemożliwia jego pozostanie w służbie. Niesporny jest fakt, że w dniu 24 lutego 2015 r. D.S. powinien o godzinie 7.30 podjąć służbę. Jak wynika z akt sprawy policjant stawił się w wymienionej jednostce o godzinie 6.45 i nie zgłaszał, że nie chce lub nie może przystąpić do służby. O godzinie 7.20 i 7.25 funkcjonariusz, na polecenie Zastępcy Dowódcy Samodzielnego Pododdziału Prewencji Policji w [...], został poddany badaniu stanu trzeźwości, które wykazało, że znajduje się pod wpływem alkoholu. Następnie po przybyciu patrolu ruchu drogowego skarżącego poddano kolejnemu badaniu, które wykazało, że ma w wydychanym powietrzu alkohol w stężeniu 0,55 mg/dm3 (I badanie o godzinie 7.42), 0,52 mg/dm3 (II badanie o godzinie 7.57) i 0,42 mg/dm3 (III badanie o godzinie 8.42), a zatem znajduje się w stanie nietrzeźwości, w rozumieniu art. 46 ust. 3 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co skutkowało niedopuszczeniem go do służby.

18 Zdaniem Sądu, organ prawidłowo uznał, że D.S. nie spełnia wymogu posiadania nieposzlakowanej opinii, o której mowa w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, z uwagi na cele realizowane przez Policję, służbę w niej może pełnić tylko osoba o nieposzlakowanej opinii. Podjęcie służby pod wpływem alkoholu naraża dobre imię służby, którego utrzymanie składa się na treść "ważnego interesu służby" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1886/10, Lex nr 821111).

19 Sąd I instancji wskazał ponadto, że na ustalenia co do istnienia ważnego interesu służby w zwolnieniu ze służby nie wpływa okoliczność, że skarżący przed popełnieniem czynu był pozytywnie oceniany. Nie zmienia to bowiem faktu późniejszego pojawienia się okoliczności, poddających w wątpliwość posiadanie przez funkcjonariusza walorów umożliwiających mu służbę w szeregach Policji. Wykonywanie zaś przez policjanta obowiązków służbowych przez okres trwania postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia.

20 Reasumując, Sąd uznał za zasadne zarówno zwolnienie skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, jak i nadanie rozkazowi personalnemu organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., z uwagi na konieczność niezwłocznego zapewnienia ciągłości wykonywania zadań Policji, a także ochronę godności i dobrego imienia służby.

21 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył D.S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

22 1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji nieprawidłowej kontroli legalności decyżji Komendanta Głównego Policji i w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy policji obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji w związku z art. 7 k.p.a. wyrażające się w arbitralnym przyjęciu, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, co wynikało z pominięcia istotnych okoliczności sprawy, w tym faktu kontynuowania służby przez skarżącego po zdarzeniu, które miało go rzekomo trwale eliminować z szeregów formacji.

23 W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zarzuty skargi kasacyjnej. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia w granicach skargi kasacyjnej.

26 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organy policji obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, pozwala ją uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

27 W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadome jest, że wobec skarżącego toczyło się postępowanie dyscyplinarne i orzeczeniem nr 3[...] z dnia 29 kwietnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w [...], uznał D.S. winnym zarzucanego mu czynu i wymierzył mu karę dyscyplinarną wydalenia ze służby. Natomiast w przedmiotowej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia 5 maja 2015 r. nr [...] zwolnił skarżącego ze służby w Policji w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Z kolei w dniu 25 czerwca 2015 r., Komendant Główny Policji orzeczeniem nr [...] oraz rozkazem personalnym nr [...], utrzymał w mocy w/w orzeczenia o wydaleniu i zwolnieniu skarżącego ze służby.

28 Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że przepisy ustawy o Policji określają różne podstawy zwolnienia policjanta ze służby. Rozwiązanie stosunku służbowego może nastąpić z inicjatywy samego funkcjonariusza, o ile złoży on wystąpienie ze służby i będzie domagał się zwolnienia go ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. W pozostałych przypadkach rozwiązanie stosunku służbowego następuje na skutek postępowania zwolnieniowego wszczętego z urzędu. Jeżeli zaistnieją przesłanki wyszczególnione w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, wykluczenie policjanta z grona funkcjonariuszy Policji jest obowiązkowe, natomiast w sytuacjach określonych w art. 41 ust. 2 – ma ono charakter fakultatywny. Katalog przesłanek skutkujących obligatoryjnym zwolnieniem ze służby jest zamknięty. Podobnie pełne jest też wyliczenie przesłanek fakultatywnych. Rozwiązanie stosunku służbowego z innych przyczyn jest niedopuszczalne.

29 Ustawodawca wyliczając kolejne przesłanki rozwiązania stosunku służbowego nie ustanowił wprost hierarchii podstaw zwolnienia policjanta ze służby. W orzecznictwie sądów administracyjnych od dawna jednak przyjmuje się, że w razie wystąpienia kilku spośród przesłanek obligatoryjnego zwolnienia, wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji, podstawę wydania decyzji zwolnieniowej powinna stanowić ta przesłanka, która wystąpiła wcześniej (wyrok NSA z dnia 27 lipca 1995 r. sygn. akt II SA 956/95 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W pozostałych przypadkach, wyszczególnionych w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, nie tylko sama możliwość ale i podstawa zwolnienia zależy od uznania właściwego przełożonego. Dokonując wyboru jednego z fakultatywnych trybów zwolnieniowych, z uwagi na ogólną zasadę wynikająca z art. 7 k.p.a., przełożony - w zależności od okoliczności konkretnej sprawy - uprawniony jest do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego zarówno na podstawie wcześniejszej jak i tej korzystniejszej dla funkcjonariusza.

30 Od sytuacji, gdy występuje więcej niż jedna z przesłanek wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji albo kilka z przesłanek wyszczególnionych w art. 41 ust. 2 tejże ustawy, należy jednak odróżnić przypadek, kiedy zachodzi zarówno podstawa do obligatoryjnego zwolnienia policjanta ze służby jak i fakultatywna podstawa zwolnieniowa. Wówczas wybór sposobu i trybu rozwiązania stosunku służbowego nie leży już w gestii właściwego organu. W art. 41 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca posłużył się zwrotem "policjanta zwalnia się ze służby", co należy rozumieć jako bezwzględny i obligatoryjny nakaz rozwiązania stosunku służbowego w sytuacji, gdy zachodzi każdy z wymienionych w tym przepisie przypadków. Przepis o charakterze obligatoryjnym musi być stosowany w pierwszej kolejności, przed przepisem o charakterze fakultatywnym. Na powyższe wskazuje wykładnia systemowa i funkcjonalna art. 41 ustawy o Policji. Stosowanie tych metod interpretacji tekstu prawnego, dowodzi, że wyraźną wolą ustawodawcy było traktowanie przypadków wymienionych w art. 41 ust. 1 ustawy o Policji jako "wyprzedzających" możliwość zwolnienia z przyczyn fakultatywnych. W konsekwencji obligatoryjność przesłanki zwolnienia policjanta ze służby (art. 41 ust. 1 ustawy o Policji) oznacza, że z chwilą wystąpienia takiej przesłanki powstaje obowiązek rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego na takiej właśnie podstawie, bez względu na to, czy w tej dacie istnieje też przesłanka zwolnienia fakultatywnego (art. 41 ust. 2 ustawy o Policji), to jest zależnego od uznania organu Policji.

31 W sytuacji zatem, gdy toczyło się wobec skarżącego postępowanie dyscyplinarne, a następnie wymierzono mu karę wydalenia ze służby, organ nie powinien wszczynać postępowania w sprawie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a następnie zwalniać go na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 o Policji. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji dopuszczalne jest rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który w ocenie przełożonych nie powinien pełnić służby z przyczyn pozamerytorycznych, ale nie można zwolnić go ze służby na innej fakultatywnej lub obligatoryjnej podstawie określonej w ustawie o Policji. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w Policji w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby, przy czym pojęcie "zwalnia się" ma obligatoryjny charakter. Właściwy organ Policji ma zatem obowiązek wydania decyzji o zwolnieniu policjanta w przypadku ostatecznego orzeczenia dyscyplinarnego. Organ Policji jest bowiem związany prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym i nie może go nie wykonać. Zatem organy obu instancji w niniejszej sprawie wydając orzeczenia o zwolnieniu skarżącego ze służby na podstawie fakultatywnej przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 o Policji, pozbawiły się możliwości wykonania orzeczenia dyscyplinarnego o wydaleniu skarżącego ze służby.

32 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie dopuszczalne było rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem jedynie z przyczyny wyszczególnionej w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji a nie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Przewidziana w art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji obligatoryjna przesłanka zwolnieniowa miała bowiem bezwzględne pierwszeństwo, a tym samym musiała być zrealizowana w pierwszej kolejności. Organ Policji powinien zatem powstrzymać się z podjęciem decyzji zwolnieniowej na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy i poczekać z podjęciem decyzji do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydalenia skarżącego ze służby.

33 Zrozumiała jest troska właściwych przełożonych o utrzymanie autorytetu Policji i zaufania społecznego do tej formacji, a także dążenia organów do wykluczenia z szeregów funkcjonariuszy tych, którzy tracąc przymiot osób o nieposzlakowanym charakterze, nie powinni dalej pełnić służby na stanowisku policjanta. Jednakże okoliczności te w żadnym przypadku nie mogą usprawiedliwiać zastosowania fakultatywnej przesłanki zwolnieniowej w sytuacji, gdy policjanta należało zwolnić ze służby w trybie obligatoryjnym, w tym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji.

34 Z powyższych względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 o Policji uznać należy za zasadny.

35 Uznanie, że w sprawie zachodzą wskazane powyżej naruszenie prawa dało podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (art. 188 P.p.s.a.) O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

36 Na skutek uchylenia decyzji organów I i II instancji sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni przepisów ustawy o Policji.