Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 965/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2017 r., I OSK 965/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1256/16 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1256/16 rozpatrując skargę M. M. uchylił decyzję Wojewody M. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]), Starosta W. orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł za nieruchomość ozn. jako dz. ewid. nr [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha. obr. [...] , które z dniem 30 stycznia 2014 r. stały się własnością Gminy [...] i wypłacie ustalonego odszkodowania na rzecz M. M. – dotychczasowego właściciela nieruchomości. Ponadto Starosta W. zobowiązał Gminę [...] reprezentowaną przez Prezydenta Miasta [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz orzekł o odmowie powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.

5 W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że oparł się na ustaleniach operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] stycznia 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. B., który oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł.

6 Odwołanie od ww. decyzji wniosła Gmina [...], zarzucając autorowi sporządzonej wyceny nieruchomości błędne określenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w oparciu o nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w sytuacji przeznaczenia nieruchomości wycenianej zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o warunkach zabudowy pod budowę zjazdu i infrastruktury technicznej.

7 Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pod budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego została przeznaczona dz. ewid. nr [...] oraz część dz. nr [...], natomiast na podstawie tej decyzji, dz. nr [...] (z której powstała dz. ewid. nr [...]) i nr [...] zostały przeznaczone pod budowę zjazdu i infrastruktury technicznej, a w związku z tym nieruchomości te nie były przeznaczone pod podstawowy cel, czyli budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, a pod funkcje dodatkowe, jakimi są budowa zjazdu i infrastruktury technicznej. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, za nieuzasadnione w świetle jednoznacznej dyspozycji art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego należało uznać przyjęcie przez biegłego do porównania nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, w sytuacji przeznaczenia wycenianej nieruchomości pod budowę zjazdu i infrastruktury technicznej.

8 Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia porównania z przedmiotem wyceny, nieruchomości charakteryzujących się znacznie większą powierzchnią od nieruchomości wycenianej, organ II instancji wskazał, że nieruchomość wyceniana oznaczona jako dz. ewid. nr [...] i nr [...] posiada łączną powierzchnię wynoszącą [...] ha, zaś nieruchomości porównawcze A, B i C posiadają odpowiednio powierzchnię [...] m2, [...] m2 i [...] m2.

9 Za zasadny organ odwoławczy uznał zarzut o konieczności wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego T. B. od udziału w przedmiotowym postępowaniu. Organ zauważył, że z uwagi na stanowiący podstawę odszkodowania ustalonego decyzją nieprawidłowy operat szacunkowy, sporządzenie nowej, prawidłowej opinii o wartości nieruchomości należało zlecić innemu rzeczoznawcy majątkowemu, gdyż biegły, który sporządził wadliwą opinię podlega w takim przypadku wyłączeniu od udziału w tej sprawie na podstawie art. 176 u.g.n. w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a

10 Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz uznania decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak: [...]) za ostateczną.

11 Uchylając zaskarżoną decyzję powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że odszkodowanie w kontrolowanym postępowaniu zostało ustalone na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z uwagi na fakt, iż nieruchomość oznaczona jako dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], została zajęta pod inwestycję drogową pn. "Rozbudowa ulic: R., A., K. wraz ze skrzyżowaniem, linią tramwajową w A. oraz infrastrukturą techniczną", a to na mocy decyzji Starosty W. z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2014 r.

12 W ocenie WSA decyzja kasacyjna organu została wydana niezgodnie z zasadami wynikającymi z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie nie istnieje na etapie obecnie kontrolowanym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uzasadniający stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu, organ II instancji dokonał błędnej wykładni prawa materialnego i stanu faktycznego i z perspektywy tej błędnej wykładni dokonał następnie oceny mocy dowodowej spornego operatu szacunkowego.

13 Jak wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji, organ II instancji podziela stanowisko strony odwołującej się, że w sprawie zostały źle wybrane nieruchomości podobne, których powierzchnia znacznie przewyższa powierzchnię wywłaszczonych działek. Organ jednak w tym zakresie nie poczynił żadnej wykładni prawa, wprost "milcząco" aprobując rozumowanie odwołującej się Gminy opierające się na założeniu, że skoro, zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej: "wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania" to przez stan nieruchomości w dniu wydania decyzji należy rozumieć, według organu II instancji, stan nieruchomości, która została już wywłaszczona/przejęta na realizację inwestycji drogowej. Nawet milcząca aprobata takiego stanowiska odchodzi, w przekonaniu Sądu od brzmienia wskazanego przepisu, ponieważ stan nieruchomości w dniu wydania decyzji jest stanem, który ma miejsce niewątpliwie "pod rządami" nieostatecznej decyzji, a zatem nie zaistniały jeszcze skutki prawne polegające na przejściu ex lege prawa własności. Należy zatem przyjąć, że w interpretowanym przepisie chodzi nie o stan nieruchomości już wywłaszczonej ostateczną decyzją, ale raczej o nieruchomość "wywłaszczaną" - w związku z tym pod względem powierzchni, w realiach kontrolowanej sprawy, należy brać pod uwagę przy wycenie transakcję gruntami o wielkości zbliżonej do całej nieruchomości dotychczasowej, która w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ulega dopiero podziałowi. Zatem punktem odniesienia dla stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji jest stan tej nieruchomości sprzed wydania decyzji a więc stan nieruchomości/działki, z której "potencjalnie" odjęto wywłaszczoną nieruchomość (obejmujący nieruchomość wywłaszczoną i macierzystą).

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda M., zarzucając:

15 - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § l pkt 1 lit. a p.p.s.a., w powiązaniu z art. 18 ust 1 i art. 12 ust. 4,4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), poprzez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy określając wartość nieruchomości zajętej pod budowę drogi, powinien uwzględnić jej stan sprzed podziału dokonanego na potrzeby danej inwestycji.

16 - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy k.p.a. poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. podczas gdy zdaniem Sądu nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż motywy, którymi kierował się organ opierały się na złej wykładni prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie, w związku z którą organ zakwalifikował przedwcześnie operat szacunkowy jako nie nadający się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu.

17 Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

20 W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Zasadniczo w takim przypadku w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednak w niniejszej sprawie zarzuty te w sposób bezpośredni wiążą się z mającym decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia zarzutem naruszenia prawa materialnego. Istota sprawy dotyczy bowiem wykładni art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

21 Art. 18 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie istotne jest jak należy rozumieć pojęcie "stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".

22 Sąd I instancji przyjął, że w interpretowanym przepisie chodzi nie o stan nieruchomości już wywłaszczonej ostateczną decyzją, ale raczej o nieruchomość "wywłaszczaną", a w związku z tym pod względem powierzchni, należy brać pod uwagę przy wycenie transakcję gruntami o wielkości zbliżonej do całej nieruchomości dotychczasowej, która w wyniku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ulega podziałowi.

23 Tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela.

24 Skoro w hipotezie art. 18 ust. 1 nawiązuje się do odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, to należy uwzględnić treść normy prawnej zawartej w tym ostatnim przepisie. W myśl art. 12 ust. 4a, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalenie odszkodowania dotyczy zatem nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4. W przepisie art. 12 ust. 4 jest zaś mowa o nieruchomościach lub ich częściach, które stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Unormowaniu temu towarzyszy przepis art. 12 ust. 1, zgodnie z którym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Z uwagi na odesłanie zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy, wskazać należy, że wedle art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m.in. oznaczenie nieruchomości lub ich części według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

25 Z zestawienia przedstawionych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika zatem, że przedmiotem przejęcia jest nieruchomość lub jej wydzielona część i dlatego odszkodowanie jest należne za to, co jest przedmiotem przejęcia. Nieruchomością, w rozumieniu art. 18 ust. 1 omawianej ustawy, jest bowiem także jej część wydzielona w celu realizacji na niej inwestycji drogowej, która to część podlega przejęciu na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

26 Jeżeli więc, według art. 18 ust. 1 omawianej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji, to znaczy, że dotyczy to stanu nieruchomości w kształcie terytorialnym wynikającym z tej decyzji, tj. po dokonaniu podziału w celu wydzielenia części przejmowanej pod realizację inwestycji drogowej, za którą należne jest odszkodowanie.

27 Takie stanowisko, według którego w art. 18 ust. 1 ustawy chodzi o stan nieruchomości, do którego doszło w wyniku jej podziału, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w następujących wyrokach: z dnia 7 grudnia 2016 r., I OSK 1659/16, z 9 lutego 2017, I OSK 1926/16, z 16 lutego 2017 r., I OSK 1881/16, z 21 kwietnia 2017 r., z I OSK 2200/16, z 6 czerwca 2017 r., I OSK 2620/16 i z 4 października 2017, I OSK 759/17.

28 Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni zgadza się ze stanowiskiem prawnym wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach. Organ drugiej instancji prawidłowo zatem uznał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem wyceny powinna być wyłącznie część nieruchomości, która została przejęta na realizację inwestycji drogowej i co za tym idzie słusznie zakwestionował na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Odmienne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, wskazujące na konieczność uwzględnienia stanu nieruchomości przed podziałem, stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów art. 18 ust. 1 i art. 12 ust. 4, 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uzasadniające uwzględnienie skargi kasacyjnej.

29 Wobec powyższego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

30 Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.