Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 959/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 959/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 648/06 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 648/06 oddalający skargę M. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego.

3 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:

4 Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. R. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] o opróżnieniu przez ww. oraz członków jej rodziny lokalu mieszkalnego nr [...] przy [...] w K.

5 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowy lokal znajdował się w dyspozycji ówczesnej Komendy Wojewódzkiej MO w K. Następnie decyzją Zastępcy Kwatermistrza KWMO w K. z dnia [...] grudnia 1962 r. został przydzielony A. D., jako mieszkanie służbowe. W decyzji tej stwierdzono, że wraz z A. D. do zamieszkania w tym mieszkaniu uprawnieni są: jego żona J. oraz trójka dzieci (w tym M. D. – obecnie R.). Po śmierci A. D. uprawnioną do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu na podstawie art. 29 ust. 1-3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) była żona – J. D.. W dniu 17 października 2004 r. J. D. zmarła.

6 W mieszkaniu pozostali zameldowani na pobyt stały M. R. wraz z synem M. R., osoby te nie pozostawały w stosunku służbowym z organami policji.

7 Pomimo, iż wymieniony lokal został objęty publicznoprawnym przydziałem, to w omawianym okresie pozostawał przedmiotem współwłasności osób fizycznych. Obecnie wysokość udziałów poszczególnych współwłaścicieli jest kwestią sporną. Jeszcze w okresie kiedy lokatorem była J. D. administrator budynku S. S. podjął kroki zmierzające do opróżnienia zajmowanego przez nią mieszkania w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733). Po śmierci J. D. aktualności nabrała możliwość opróżnienia lokalu przez dysponenta. W tej sytuacji S. S. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o podjęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie.

8 Organ podkreślił, że krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) oraz w cytowanej wyżej ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w której postanowienia art. 29 ust. 1 i art. 21 dają prawo do zajmowania takich mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom ich rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Wskazał, że wobec powyższego M. R. nie będąc nigdy funkcjonariuszem Policji w rozumieniu przepisów ustawy o Policji nie posiada tytułu prawnego do zajmowania służbowego lokalu mieszkalnego.

9 Organ ponadto zwrócił uwagę, że regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań funkcyjnych stanowią rozwiązania szczególne wobec ogólnych zasad prawa lokalowego, w związku z czym rządzą się właściwymi sobie zasadami i dlatego nie było przeszkód formalnych do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Lokal ten pozostawał w dyspozycji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., a właściwe miejscowo orany Policji posiadały kompetencje do merytorycznego orzekania w sprawie, przy czym z zebranego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, że M. R. nie posiada uprawnień do zajmowania przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

10 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 648/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. R. na wyżej opisaną decyzję Komendanta Głównego Policji wskazując, iż decyzja ta jest prawidłowa i nie narusza ona prawa.

11 W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd podniósł, że organ prawidłowo zastosował art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji. Na dzień wydania decyzji w lokalu zameldowani byli M. R. oraz jej syn M. R. jako nieuwzględniony w decyzji o przydziale lokalu. M. R. nie jest i nigdy nie była funkcjonariuszem Policji, również nie posiadała policyjnych uprawnień emerytalnych lub rentowych w rozumieniu ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Zatem przedmiotowy lokal zajmowała jako osoba nieuprawniona, a więc nie posiadająca tytułu prawnego do wymienionego lokalu.

12 Zgodnie z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 90 ust. 1 ww. ustawy, przez policjanta lub członków jego rodziny, albo inne osoby bez tytułu prawnego. Z treści art. 95 ust. 4 ustawy o Policji wynika wprost, że decyzję w sprawie opróżnienia lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. R. domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.

14 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

15 - naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez dokonanie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku zarówno co do stanu faktycznego, jak i podstaw prawnych;

16 - obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ww. ustawy przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania administracyjnego prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. A tymi naruszonymi przepisami są art. 95 ust. 4 ustawy o Policji i art. 28 k.p.a. – w wyniku których to naruszeń strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu;

17 - obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...], mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania art. 14 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – przez brak orzeczenia o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego w stosunku do osób objętych decyzją o opróżnieniu lokalu;

18 - naruszenie przepisu art. 125 § 1 ww. ustawy przez zaniechanie zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy istniały po temu podstawy.

19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych i wyciągnięcia z nich właściwych wniosków w zakresie okoliczności mających wpływ na ustalenie prawa do lokalu socjalnego.

20 Już po wydaniu zaskarżonej decyzji, a przed rozpatrzeniem skargi przez sąd wojewódzki, miały miejsce nowe fakty, których ocena została zaniechana przez Sąd. Obowiązkiem Sądu I instancji było rozważenie okoliczności wynikających z faktu, iż wobec rodziny R. sąd powszechny orzekł eksmisję, a takie orzeczenie oznacza brak tytułu prawnego do lokalu. Sąd nie rozważył tu i nie dokonał samodzielnej oceny ustalenia organu, że M. R. posiada prawo do zajmowania innego lokalu mieszkalnego.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku ograniczył się jedynie do zacytowania przepisu art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, pominął natomiast prawidłowość zastosowania tego przepisu w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja o opróżnieniu lokalu powinna być wydana wobec wszystkich osób zamieszkałych w lokalu. W przedmiotowej sprawie M. R. nie został zaliczony do osób, którym przysługuje przymiot strony tego postępowania administracyjnego, ani nie był adresatem decyzji w sprawie opróżnienia lokalu. Został on pominięty w decyzji organów obu instancji. W ten sposób naruszony został również art. 28 k.p.a., gdyż nie został w prawidłowy sposób ustalony krąg stron postępowania. M. R. pozbawiony został możności wzięcia udziału w postępowaniu.

22 Ponadto zarzucono, że Sąd winien postępowanie zawiesić na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku orzeczenia o nieważności przydziału wydanego przez Komendę Milicji Obywatelskiej z dnia [...] grudnia 1962 r. na rzecz A. D., zarówno on jak i członkowie jego rodziny od 1962 r. zamieszkiwaliby w przedmiotowym lokalu bez tytułu prawnego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy przez okres nie krótszy niż 10 lat, wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o eksmisję lub ustalenie nieistnienia stosunku najmu.

23 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

24 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

25 Dokonując oceny zasadności wniesionej przez M. R. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 648/06, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

26 Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

27 Za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku zarówno co do stanu faktycznego jak i podstaw prawnych.

28 Stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie warunki określone w powołanym wyżej przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym również podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie, o których stanowi treść tego przepisu. Sąd pierwszej instancji nie tylko wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4 ustawy o Policji), lecz również przytoczył brzmienie wskazanych przepisów, dokonując także ich interpretacji także w kontekście stawianych zarzutów skarżącej. Sąd I instancji skonfrontował stan faktyczny sprawy z podstawą prawną rozstrzygnięcia uznając, iż zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji administracyjnej nakazującej skarżącej i osobom z nią zamieszkałym opróżnienie przedmiotowego lokalu.

29 Za niezasadny należy przyjąć zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] mimo naruszenia przez ten organ w toku postępowania prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a mianowicie decyzji nie skierowano do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu nr [...] przy ul. [...], tj. do jej syna M. R., a tym samym pozbawiono go możliwości udziału w postępowaniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszenie tego zarzutu nie jest skuteczne. Skarżąca nie prezentowała tego argumentu w postępowaniu administracyjnym jak też sądowoadministracyjnym I instancji, a przede wszystkim M. R. syn skarżącej nie żądał dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym ani w postępowaniu przed Sądem I instancji. Jest to istotne w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. tj. zarzutu nieuwzględnienia naruszenia przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż według art. 147 k.p.a. ta przesłanka może mieć zastosowanie tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, przy czym według art. 148 § 2 k.p.a. żądanie to jest ograniczone terminem miesięcznym od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konstrukcja decyzji w której adresatem jest M. R. i zamieszkujące w lokalu osoby prawa jej reprezentujące (bez wyszczególnienia ich z imienia i nazwiska) jest poprawna, bowiem to z jej osobą związane było bezpośrednio współzamieszkiwanie takich osób w tym lokalu.

30 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że regulacje prawne dotyczące policyjnych mieszkań służbowych stanowią rozwiązania szczególne w stosunku do uregulowań prawa lokalowego zawartych w powołanej ustawie o ochronie praw lokatorów i w Kodeksie cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo podniósł, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...]) – a do tej daty odnoszona jest sądowoadministracyjna kontrola legalności zaskarżonych decyzji – skarżąca M. R. była uprawniona do współzajmowania wraz ze swoim mężem M. R. sąsiedniego lokalu mieszkalnego nr [...] na podstawie niezakwestionowanej jeszcze wówczas, we właściwym trybie, tj. przez sąd powszechny, umowy najmu tego lokalu zawartej przez jej męża. Z tych względów nie jest trafny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 1 i art. 3 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów.

31 Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie został również wydany z naruszeniem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie braku przesłanek do zawieszenia postępowania, bowiem toczące się postępowania administracyjne o stwierdzenie nieważności powołanych w skardze kasacyjnej decyzji z dnia 22 lutego 1963 r. i z dnia 1 grudnia 1962 r. nie miały charakteru prejudycjalnego dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Powołany w skardze kasacyjnej na poparcie tego zarzutu przepis art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie Kodeksu cywilnego stanowi, że osoba zajmująca lokal bez tytułu prawnego do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 10 lipca 2001 r., przez okres nie krótszy niż 10 lat wstępuje z mocy prawa w stosunek najmu tego lokalu po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. po 10 lipca 2002 r., jeżeli właściciel nie wniesie w tym okresie powództwa o nakazanie tej osobie przez sąd opróżnienia lokalu lub jeżeli w tym samym terminie nie wniesiono powództwa o ustalenie nieistnienia stosunku najmu. Mając więc na względzie, że w dniu wejścia w życie ustawy o ochronie praw lokatorów tj. w dniu 10 lipca 2001 r. w lokalu przy ul. [...] zamieszkiwała J. D. uprawniona – z niekwestionowanej wówczas decyzji z dnia [...] grudnia 1962 r. o przydziale tego lokalu - na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy do swojej śmierci w dniu 17 października 2004 r. i M. R. korzystająca wówczas z uprawnienia swojej matki – to nieuzasadnione jest powoływanie się na art. 30 ustawy o ochronie praw lokatorów jako mający uzasadniać prejudycjalne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności powyższych decyzji.

32 Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że M. R. w świetle przepisów resortowych nie posiada prawa do zajmowania przedmiotowego lokalu. Krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji został ściśle zawężony i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1 i art. 89 ustawy o Policji (tj. funkcjonariusze, ich małżonkowie, wstępni i dzieci) oraz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214), której regulacja w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Przedmiotowy lokal nie został M. R. przydzielony w formie decyzji administracyjnej, nie zawarto z nią również umowy najmu i nie jest ona osobą, której przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. nie jest bowiem członkiem rodziny uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu. Jedyną uprawnioną z tego tytułu była matka skarżącej, a prawo najmu jakie posiadała wygasło z chwilą jej śmierci z dniem 17 października 2004 r. i z tego powodu wygasło również z tym dniem uprawnienie M. R. do zajmowania lokalu.

33 W powyższym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku skarżącej, Sąd I instancji przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

34 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.