Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2009 r., I OSK 706/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2009 r., I OSK 706/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., R. K., K. M., J. R., E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 781/07 w sprawie ze skargi J. K., R. K., K. M., J. R., E. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 781/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. K., E. K., J. R., K. M. i R. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], w przedmiocie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: po rozpoznaniu wniosku Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich w Rzeszowie, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie, Urząd Spraw Wewnętrznych Oddział Wywłaszczeń orzeczeniem z dnia [...] października 1971r., znak: [...], na podstawie art. 1, 3, 7, 8, 14, 21, 22, 28, 30 i 31 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94), orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w obr. [...] i oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 obj. Lwh [...] gm. kat. Rzeszów, stanowiącą własność nieznanych z miejsca pobytu M. R., Z. S. oraz K. K. po 1/3 części. Orzeczono również o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł. Orzeczenie stało się ostateczne w dniu [...] listopada 1971r. Zobowiązanym do wypłaty przedmiotowego odszkodowania była Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w Rzeszowie. Następca prawny zobowiązanego do wypłaty przedmiotowego odszkodowania – Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Rzeszowie, w myśl art. 125 w związku z art. 117 § 1 K.c., nie zrzekł się z korzystania z zarzutu przedawnienia.

4 Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia [...] maja 2007r., znak: [...], na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku z dnia [...] stycznia 2007 r. J. K., R. K., K. M., J. R. oraz E. K. o dokonanie waloryzacji i wypłatę odszkodowania wraz z odsetkami za wywłaszczoną nieruchomość, wobec przedawnienia roszczenia.

5 Wojewoda Podkarpacki, decyzją z dnia [...] września 2007r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję.

6 W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalenia organu pierwszej instancji nie dają podstaw do dokonania waloryzacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] października 1971r. w myśl art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w świetle tego przepisu można dokonać waloryzacji już ustalonego odszkodowania, ale jeszcze nie wypłaconego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało nie tylko ustalone, ale także złożone do depozytu sądowego, co oznacza spełnienie świadczenia w rozumieniu art. 470 k.c., a tym samym wyczerpane zostały przesłanki z art. 105 k.p.a.

7 Organ zwrócił uwagę, że Sąd Powiatowy w Rzeszowie postanowieniami z dnia [...] grudnia 1971 r., sygn. akt [...], z dnia [...] grudnia 1971 r., sygn. akt [...] i z dnia [...] grudnia 1971 r., sygn. akt [...], postanowił przyjąć kwotę [...] zł do depozytu sądowego na rzecz Z. S., K. K. i M. R.

8 Wojewoda Podkarpacki podkreślił, że w literaturze prawa cywilnego przyjmuje się założenie, że każde roszczenie odszkodowawcze ma charakter cywilnoprawny, niezależnie od podstaw jego powstania. Jedną natomiast z form odpowiedzialności jest odpowiedzialność wynikająca z ustawy wywłaszczeniowej. Organ wskazał przy tym, że w myśl art. 125 K.c. roszczenie stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu powołanego do rozpoznawania sprawy danego rodzaju przedawnia się z upływem lat dziesięciu. Zdaniem organu w niniejszej sprawie roszczenie o waloryzację przyznanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uległo przedawnieniu z dniem [...] listopada 1981 r.

9 W ocenie organu za bezprzedmiotowością postępowania przemawia również okoliczność, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania nie zrzekł się korzystania z zarzutu przedawnienia.

10 Dodatkowo organ odwoławczy podał, że po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2003r., znak: [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzone zostało, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] października 1971r. w części dotyczącej wywłaszczenia działek o numerach [...] i [...] oraz odszkodowania, została wydana z naruszeniem prawa, bowiem Z. S. - właścicielka w 1/3 powyższych działek bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym. W związku z tym, zdaniem Wojewody Podkarpackiego, spadkobiercy Z. S. mogą dochodzić roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 417 1 § 2 K.c. przed sądem powszechnym.

11 Na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r. J. K., R. K., K. M., J. R. oraz E. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając niewyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego, oraz wskazując, że nie ma w niniejszej sprawie ustaleń, które uprawniałyby organy do powoływania się na skutki wynikające z przepisów regulujących spełnienie świadczenia poprzez złożenie do depozytu sądowego. Sam bowiem fakt wydania przez sąd postanowień o przyjęciu do depozytu sądowego nie jest tożsamy z ustaleniem, czy w istocie kwoty określone tymi postanowieniami zostały do depozytu złożone. Strona skarżąca zwróciła również uwagę, iż bezpodstawne złożenie do depozytu nie zwalnia dłużnika z zobowiązania. Wskazano ponadto, że biorąc pod uwagę fakt, iż postępowanie zakończone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie z dnia [...] października 1971r. zostało wadliwie przeprowadzone w zakresie ustalenia miejsca zamieszkania stron, tym samym należy uznać, że wniosek o złożenie do depozytu sądowego odszkodowania był bezpodstawny, ponieważ w rzeczywistości nie nastąpiła przesłanka natrafienia na przeszkody w wypłacie tego odszkodowania.

12 Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 781/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę J. K., E. K., J. R., K. M. i R. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2007 r., nr [...], wskazał, że w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że osoby wywłaszczone były w dacie wydania orzeczenia nieznane z miejsca pobytu, Sąd Powiatowy w Rzeszowie, Wydział IV Nieprocesowy postanowieniami w sprawach Ns [...], Ns [...] i Ns [...] zezwolił zobowiązanemu na złożenie do depozytu sądowego należności za wywłaszczoną nieruchomość.

13 Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie przewidywała przedawnienia roszczeń o wypłatę odszkodowania. Przedawnienie roszczenia ustalonego decyzją następuje jedynie w wypadku, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Zdaniem Sądu takim przepisem szczególnym jest art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz.464 z 1990 ze zm.) stanowiący, że niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu, w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Sąd podkreślił przy tym, że nowela ta weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r., a zatem termin do złożenia wniosku o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania upłynął po 6 miesiącach od tej daty. Sąd wskazał, że choć przepis ten stanowi o niewypłaconych częściach odszkodowania, to jednak w orzecznictwie przyjęło się, że dotyczy on również sytuacji niewypłacenia całego odszkodowania. Zdaniem Sądu ustanowienie wskazanym wyżej przepisem terminu do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oznacza, że zgłoszone po jego upływie wnioski nie mogą być uwzględnione.

14 Przenosząc swe rozważania na grunt niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że wniosek o wypłatę odszkodowania skarżący zgłosili w dniu [...] stycznia 2007r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 7 ustawy z 29 września 1990 r., dlatego pomimo błędnego uzasadnienia, zaskarżona decyzja, zdaniem Sądu odpowiada prawu.

15 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożyli J. K., R. K., K. M., J. R., E. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących kosztów dotychczasowego postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

16 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz.464 ze zm.), polegające na jego błędnej wykładni skutkującej przyjęciem, że roszczenie o dokonanie waloryzacji odszkodowania uległo przedawnieniu oraz że przekroczenie sześciomiesięcznego terminu oznacza, że zgłoszone po jego upływie wnioski nie mogą być uwzględnione.

17 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r., bowiem sześciomiesięczny termin przewidziany w tej ustawie nie jest terminem przedawnienia roszczenia o waloryzacje odszkodowania. Zdaniem skarżących jest to okres, w trakcie którego organ administracji z urzędu powinien wszcząć postępowanie i wydać stosowną decyzję o wypłacie zrewaloryzowanego odszkodowania. Zdaniem skarżących przepis ten w istocie ma na celu ochronę obywateli, w tym prawa o do uzyskania właściwego odszkodowania, a nie pozbawienie ich praw.

18 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Podkarpacki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych Rzeszowie wniósł o jej uchylenie w całości, wskazując, że zaskarżone orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie z dnia [...] lutego 2008 r. odpowiada prawu. Wskazano, że nie istnieje regulacja prawna wyłączająca przedawnienie roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, które bezsprzecznie jest roszczeniem majątkowym. W ocenie Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Rzeszowie, wyłączenie przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wymaga regulacji ustawowej jako wyjątek od zasady, iż roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

21 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

22 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że kontrola kasacyjna zaskarżonego orzeczenia następuje wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez podstawy powołane w skardze kasacyjnej.

23 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna opiera się na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie art. 7 w/w ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

24 Odnosząc się do przedstawionego zarzutu należy wskazać, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywłaszczenie nieruchomości i ustalenie w tym trybie odszkodowania podporządkowane jest normom prawa administracyjnego.

25 Wywłaszczenie pod rządami zmieniających się ustaw zawsze polegało na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego. Jest to zatem przykład nierówności stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Tak również wywłaszczenie dokonane pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości następowało za odszkodowaniem. Ustalenie odszkodowania należało i nadal należy do organu dokonującego wywłaszczenia i jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Tak było też w przypadku wywłaszczenia nieruchomości położonej w obr. [...] i oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i [...] o pow. [...] m2 obj. [...] gm. kat. Rzeszów, stanowiącej własność, Z. S. oraz K. K. po 1/3 części, za którą ustalono odszkodowanie w kwocie w kwocie [...] zł.

26 Sprawy powstałe więc na tle takiego odszkodowania, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, należy zakwalifikować do spraw administracyjnych.

27 Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93 (OSNCP 1993, nr 10, poz. 174) i powołanych tam wcześniejszych orzeczeniach, jak również pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. Akt IV SA 1118/97 (LEX nr 47350). Realizacja roszczenia odszkodowawczego, a więc łącznie z trybem postępowania i oceną skutków prawnych następuje na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego.

28 Jeżeli więc ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (jak też ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) nie przewidywały przedawnienia roszczeń o wypłatę odszkodowania to oznacza, że nie podlegały one przedawnieniu. Na gruncie prawa administracyjnego bowiem o przedawnieniu roszczenia ustalonego decyzją można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi.

29 Takim przepisem stanowiącym przeszkodę w dochodzeniu roszczeń przez skarżących jest art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464, ze zm.). Stanowił on, iż niewypłacone do dnia wejścia w życie ustawy części odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypłaca się jednorazowo po ich zrewaloryzowaniu w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Jeżeli więc nowela weszła w życie w dniu 5 grudnia 1990 r. to skarżących obowiązywał 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o wypłatę zrewaloryzowanego odszkodowania. Przepis ten stanowił wprawdzie o niewypłaconych częściach odszkodowania, lecz w orzecznictwie przyjmowano, iż miał on także zastosowanie do sytuacji, gdy nie wypłacono całej kwoty odszkodowania. Brzmienie tego przepisu potwierdza, iż ustawodawca roszczeń o odszkodowanie nie traktował jako roszczeń cywilnoprawnych (a więc traktował je jako nieprzedawnialne) natomiast wprowadzając termin 6 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy spowodował, iż po tej dacie roszczenia o zaległe a niewypłacone odszkodowania nie mogą być realizowane przez osoby, którym decyzją ustalono przed wejściem w życie noweli odszkodowanie i ich nie wypłacono. Przepis art. 7 noweli ustanowił więc termin do skutecznego dochodzenia roszczeń o wypłatę zaległych odszkodowań, co oznacza, iż zgłoszone po tym terminie wnioski nie mogą być uwzględnione. Wniosek o wypłatę odszkodowania J. K., R. K., K. M., J. R. oraz E. K. zgłosili w 2007 r., a więc z przekroczeniem terminu określonego w art. 7 noweli. W tej sytuacji przedstawione wywody Sądu są trafne i Naczelny Sąd Administracyjny je podziela.

30 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.).