Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., I OSK 682/05

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., I OSK 682/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska, , Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Iwona Sadownik, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2174/02 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w Poznaniu z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu postanawia odrzucić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 2174/02 uchylił decyzję Dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Oddział Rejonowy w Poznaniu z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ja decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] nr [...] w części, w której nie orzeczono o prawie J. P. do świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu za czas począwszy od 1 lutego 2002 r.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] decyzją z dnia 14 IX 2001 r. przyznał J. P. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego w wysokości 1290 zł miesięcznie od 1 VII 2001 r. do dnia 30 XI 2001 r. Decyzja ta była odpowiedzią na wniosek strony złożony 9 VIII 2001 r., w załączeniu którego przedstawiono kserokopię umowy najmu zawartej 1 VIII 2001 r. na czas nieokreślony, dotyczącej lokalu położonego w [...] przy ul. [...]. Data początkowa przyznanego świadczenia pokrywała się z datą wejścia w życie umowy najmu, zaś data końcowa wiązała się z faktem, iż w dniu 4 IX 2001 r. Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Oddział Terenowy pozyskała kwaterę w [...] "która mogła zostać przydzielona stronie jako kwatera zastępcza". W odwołaniu J. P. domagał się uchylenia decyzji organu I instancji i przyznania świadczenia na okres jednego roku tj. do 31.VII.2002 r. z uwagi na to, że płatność za najem zobowiązał się uiścić za cały rok z góry.

4 Dyrektor WAM Oddział Rejonowy w Poznaniu decyzją z 31 X 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy polecił organowi I instancji zbadać sprawę pod kątem możliwości przyznania zainteresowanemu kwatery stałej. Znalazło to urzeczywistnienie w decyzji przydziału J. P. osobnej kwatery stałej nr 24/2002 wydanej przez Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w [...] w dniu 22 I 2002 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w [...] decyzją z dnia [...] przyznał stronie ww. świadczenie na okres od 1 XI 2001 r. do 30 I 2002 r. tj. do czasu przydzielenia kwatery stałej. Jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 22 VI 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. Nr 8b, poz. 433 z późn. zm.) oraz § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 X. 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 121, poz. 1320). Organ wskazał, że data początkowa świadczenia wiąże się z faktem, iż dopiero 27 X 2001 r. J. P. "rozliczył się" z zajmowanego pokoju w internacie garnizonowym "[...]", przy czym koszty bezpłatnego zakwaterowania go w pokoju ponosił OT WAM. Datę końcową przedmiotowego uprawnienia wyznacza przydział kwatery stałej. W odwołaniu od tej decyzji J. P. kwestionował zarówno termin początkowy jak i końcowy przyznanego świadczenia powołując się na art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem odwołującego się żądane świadczenie przysługuje mu od dnia powstania stosunku najmu tj. od 1 VIII 2001 r. do końca lutego 2002 r. Podstawą wyznaczenia daty końcowej nie może być bowiem data wydania decyzji o przydziale kwatery stałej, tylko należy uwzględnić okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 3 ww. ustawy. Dyrektor Oddziału Rejonowego WAM w Poznaniu decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję powołując się na przepisy art. 49, art. 24 ust. 2 oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 VI, 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

5 Skargę na tę decyzję wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. P. zarzucając organom obu instancji błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że zajmował on pokój w internacie garnizonowym w okresie od sierpnia do października 2001 r. oraz nieprawidłową interpretację art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, z której wynika, że "prawo do kwatery skarżącego zostało zaspokojone dnia 22 I 2002 r." tj. w dniu wydania decyzji o przydziale kwatery stałej.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje w części na uwzględnienie. Sąd podkreślił, iż bezspornym jest w spawie fakt, iż J. P. żołnierzowi Sił Zbrojnych RP przysługiwało prawo do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu w sytuacji, kiedy Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie mogła mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Prawo to normował w obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych decyzji stanie prawnym art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 22 VI 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sporny w niniejszej sprawie jest okres w jakim żołnierzowi owe prawo przysługuje. Skarżący uważa, iż przedmiotowe świadczenie finansowe powinien otrzymać od 1 VIII 2001 r. do 28 II 2002 r., tj. od wejścia w życie umowy najmu, wskazując również termin końcowy, którym było objęcie kwatery stałej. To zdarzenie zaś miało miejsce 18 II 2002 r. w tym dniu bowiem otrzymał klucze i fakt ten zaznaczył w protokole przyjęcia kwatery. Natomiast organ stoi na stanowisku, iż świadczenie to przysługuje skarżącemu w okresie od 1 XI 2001 r. ponieważ w dniu 27 X 2002 r. zwolnił pokój w internacie garnizonowym do 31 I 2002 r. z uwagi na wydaną w dniu 22 I 2002 r. decyzję o przydziale kwatery stałej. Sąd podkreślił, że ustawa nie określa wprost okresu, w jakim ww. świadczenie przysługuje żołnierzowi. Zagadnienia tego nie normuje też wydane na podstawie art. 49 ust. 6 ustawy rozporządzenie Ministra Obron Narodowej z 20 II 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 223, poz. 107 z późn. zm.) znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 8 X 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 121, poz. 1302).

7 Zdaniem Sądu przepisy ustawy pozwalają jednak wyinterpretować normę prawną, wskazującą termin początkowy i termin końcowy okresu, w jakim uprawnienie do świadczenia finansowego, umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego, żołnierzowi przysługuje. I tak podstawą ustalenia terminu początkowego jest art. 49 ust. 2 pkt 2 ustawy, zaś podstawą ustalenia terminu końcowego jest art. 24 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu z treści art. 49 ust. 2 ustawy jednoznacznie wynika, że świadczenie finansowe może być przyznane w sytuacji, gdy żołnierz zwolnił dotychczas zajmowaną kwaterę, a więc od dnia zwolnienia kwatery. Sąd uważa, że organy obu instancji słusznie przyjęły, iż J. P. kwaterę zwolnił w dniu 27 X 2001 r. Dowodami na tę okoliczność są: Wykazy dotacji budżetowych dla Zespołu Hotelowo-Internatowego "[...]" w [...] w miesiącach sierpień, wrzesień, październik 2001 r. oraz "karta obiegowa" podpisana przez skarżącego, na której w rubryce "data ubycia" wymieniony jest dzień 27 X 2001 r. Skarżący nie kwestionuje faktu, że kartę tę podpisał, nie podnosił też żadnych zarzutów w związku z okolicznościami podpisania karty w odwołaniu. Dopiero w skardze przedstawia skarżący swoją wersję "rozliczenia" zajmowanego pokoju w internacie garnizonowym nie przedstawiając jednak argumentów jednoznacznie podważających znaczenie dowodu "karty obiegowej" ze wskazaną datą 27 X 2001 r. Odnoście zaś terminu końcowego okresu w jakim żołnierzowi zawodowemu przysługuje ww. świadczenie, Sąd upatrywał przyczynę sporu między skarżącym a organem w odmiennej interpretacji art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy. W myśl tego przepisu żołnierz otrzymuje świadczenie finansowe na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego "do czasu realizacji prawa do kwatery". Według skarżącego chodzi tu o "przyjęcie lokalu", natomiast wg organu chodzi o "przydział kwatery stałej" i tu organ wskazuje dzień wydania decyzji w tej sprawie. Różnice zdań wynikają zatem z poszukiwania znaczenia zwrotu "realizacja prawa" na różnych płaszczyznach. Skarżący w sferze faktów, natomiast organ – w obszarze konstrukcji prawnych. Sąd opowiedział się za kierunkiem rozumowania organu. Zdaniem Sądu ustawodawca w art. 24 odwołuje się do instytucji prawnych. Zgodnie z wprost wyrażonym w pkt 1 ust. 1 art. 24 stanowiskiem "Prawo do kwatery realizuje się (...) przez przydział kwatery (...)". Przydział kwatery nie jest czynnością faktyczną ale czynnością konwencjonalną, wywołującą określone skutki prawne. Czynność ta przybiera postać decyzji i stanowi warunek konieczny uzyskania faktycznego władztwa nad rzeczą. Odróżniając porządek prawny w znaczeniu przedmiotowym od prawa podmiotowego należy uznać, iż w art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy jest mowa o prawie podmiotowym. W myśl ust. 1 "prawo do kwatery realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego....". Organ podejmując decyzję w danej sprawie aktualizuje prawo do kwatery stałej w odniesieniu do danego podmiotu.

8 W zakresie dalszych wniosków co do pojmowania zwrotu "realizuje prawo do kwatery" Sąd prezentuje odmienny pogląd niż organ. Zdaniem Sądu "realizacja prawa do kwatery" nie następuje z momentem wydania decyzji lecz z chwilą gdy nie może być ona w toku administracyjnym instancji wzruszona, a zatem od momentu gdy stała się ostateczna,. Taka decyzja korzysta z ochrony przyznania jej cech trwałości (art. 16 § 1 kpa). Decyzja ostateczna stabilizuje oparte na decyzji skutki prawne w rozważanym przypadku w postaci prawa nabytego – przydziału kwatery stałej. Jak wynika z akt administracyjnych, od decyzji o przydziale kwatery stałej dla J. P. nie zostało wniesione odwołanie, zatem z upływem terminu do wniesienia odwołania stała się ona ostateczna.

9 Uwzględniając powyższe Sąd zajął stanowisko, że do uzyskania przez decyzję o przydziale lokalu przymiotu decyzji ostatecznej J. P. przysługiwało prawo do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu. W odniesieniu do ww. kwestii nie znajduje natomiast zdaniem Sądu, zastosowania art. 51 ust. 3 ustawy. Sąd przychylił się do poglądów organów orzekających w tej sprawie, że ww. przepis normuje inne sytuacje, niż w rozpatrywanym przypadku. Stąd też z podanych wyżej przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję w tej tylko części, w której nie orzeczono o prawie do świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu za czas począwszy od 1 II 2002 r. W pozostałej części skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

10 Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę kasacyjną wniósł J. P. zaskarżając wyrok ten w części, w której Sąd nie uznał roszczenia skarżącego do zwrotu należności jakie poniósł on za najem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...] za okres od sierpnia do października 2001 r. w kwocie 3 x 1290 zł.

11 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 51 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania skarżonych decyzji, a także pominięcie dowodów takich jak oświadczenie M. L. i dokumentów przesłanych 12 I 2005 r. do Sądu I instancji tj. korespondencji z kierownikiem internatu [...] oraz tzw. rozliczenia pokoju.

12 W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

13 W związku z pozyskaniem w drodze umowy najmu z osobą fizyczną mieszkania na ul. [...] w [...], skarżący opuścił internat garnizonowy z początkiem sierpnia 2001 r. W tym czasie nie obowiązywały żadne procedury odnośnie przyjmowania jak też zdawania miejsca w internacie garnizonowym. Istniała tylko konieczność zgłoszenia faktu opuszczenia pokoju w recepcji hotelu [...] (rozp. MON w sprawie zakwaterowania tymczasowego oraz hoteli garnizonowych). Skarżący po złożeniu oświadczenia woli w recepcji, po zabraniu swoich rzeczy osobistych opuścił internat. Około 15 X 2001 r. osoba zarządzająca internatem telefonicznie zaproponowała wskutek planów remontowych 8 piętra, zmianę miejsca zakwaterowania na miejsce na piętrze 9. Wskutek złożonego oświadczenia skarżącego, iż w internacie nie mieszka, uzgodniono, iż "formalne" zdanie miejsca nastąpi 27 X 2001 r. Procedury przyjmowania – zdawania miejsca internatowego pojawiły się w 2005 r. (rozp. MON z 19 XII 2004 r. ). W okresie od stycznia 1996 r. do 25 I 2005 r. reguły te były dowolnie ustalane przez poszczególne WAM OT, skarżący dostosował się do zaleceń jakie były upowszechnione na terenie internatu zgłaszając opuszczenie pokoju w recepcji hotelu-internatu [...]. Skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu, który pominął w swych rozważaniach przepis art. 51 ust. 3 ustawy ponieważ w stanie faktycznym sprawy miał on zastosowanie. W świetle tego przepisu nie ulega wątpliwości, że skarżący mógł zajmować miejsce w internacie i władać lokalem zajętym przez okres 30 dni w okresie od 1 VIII 2001 r. do 31 VIII 2001 r. licząc termin na zasadzie prawa cywilnego. Przepis ust. 3 art. 51 ustawy stanowi bowiem także o "innym lokalu" w tym i lokalu najętym. Przyjęcie zatem przez Sąd tezy, iż skarżącemu nie należy się zwrot kosztów najmu za okres sierpnia 2001 r. należy uznać jako naruszenie prawa materialnego, a to powołanego wyżej przepisu. Sąd wyrokując nie uznał dowodów, jakie złożył skarżący w toku postępowania oraz 12.I.2005 r. do akt sprawy. M. L. złożył na ręce skarżącego oświadczenie na temat zamieszkiwania skarżącego w pokoju internatowym, wskazując że skarżący nie zamieszkiwał po 1 sierpnia 2001 r. w spornym internacie. Sąd w ogóle nie wypowiedział się na temat tego dowodu ani go nie odrzucił. Faktem jest, iż skarżący podpisał tzw. kartę obiegową "in blanco" w dniu wolnym od pracy tj. 27 X 2001 r. po zgłoszeniu się na życzenie osoby zarządzającej internatem. Było to niefrasobliwe zachowanie z jego strony – został bowiem wprowadzony w błąd.

14 Zdaniem skarżącego zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 51 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP co stanowi przesłankę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący podkreślił, że nie zaskarża wyroku w części "zasądzającej" mu świadczenie za luty 2002 r.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Dyrektor Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Poznaniu decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] z dnia [...] przyznającą J. P. świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego w okresie od 1 XI 2001 r. do 31 I 2002 r.

17 W skardze sądowoadministracyjnej J. P. zaskarżył decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości. Domagał się w niej m.in. uznania, że prawo do przedmiotowego świadczenia przysługiwało mu również za okres od 1 sierpnia do 31 października 2001 r. a także za okres po wydaniu decyzji z 22 I 2002 r. przydzielającej mu kwaterę stałą do czasu faktycznego protokolarnego przejęcia tej kwatery. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznając sprawę w wyniku wniesionej skargi stwierdził, że skarga ta w części – dotyczącej świadczenia za okres do czasu uzyskania przez decyzję o przydziale kwatery przymiotu ostateczności – zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. uchylił powołane wyżej decyzje organów obu instancji w części określonej w sentencji wyroku. Nie rozstrzygnął natomiast Sąd I instancji o losach omawianej skargi w pozostałym zakresie. Sentencja wyroku nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (dotyczy to żądania świadczenia za okres od 1 VIII – 31 X 2001 r. ).

18 Założeniem środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna jest istnienie wyroku – postanowienia. Zatem wyrok Sądu I instancji może być zaskarżony skargą kasacyjną tylko w takiej części w jakiej istnieje czy to w postaci pozytywnej (uwzględniającej skargę) czy negatywnej (oddalającej skargę). Jak podano w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - opracowanym pod redakcją Tadeusza Wosia (Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis" W-wa 2005) do art. 173 (str. 535) "skarga kasacyjna może przysługiwać jedynie od orzeczenia sądu pierwszej instancji istniejącego w znaczeniu faktycznym i prawnym. Nie można wnieść skargi kasacyjnej, jeśli zachodzi brak orzeczenia sądowego w ogóle, lub sąd – jak w niniejszej sprawie – nie wydał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, co do którego strona wnosi środek zaskarżenia". Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 11 września 2002 r. (sygn. akt V CKN 1165/00 niepub.) stwierdzając "zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie i doktrynie kasacja nie przysługuje w stosunku do orzeczenia nieistniejącego tzw. "sententia non existens". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę poglądy te podziela. To zaś oznacza, że J. P. nie mógł wnieść prawnie skutecznie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 I 2005 r. w podanym w niej zakresie. Sentencja wzmiankowanego wyroku nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, który zamierzał skarżyć J. P. w skardze kasacyjnej. Jeżeli Sąd uznał, że skarga w pozostałej (nieuwzględnionej) części nie zasługiwała na uwzględnienie to winien dać temu wyraz w sentencji wyroku orzekając o oddaleniu skargi w tej (pozostałej) części. Brak takiego rozstrzygnięcia w wyroku powoduje niedopuszczalność skargi kasacyjnej ponieważ nie można skierować skargi przeciwko rozstrzygnięciu, którego w wyroku nie ma, choć powinno być.

19 Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 i § 3 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną, wniesioną przez J. P., należało odrzucić.