Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r., I OSK 585/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2023 r., I OSK 585/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Brzesku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021 I. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 w ten sposób, że skreśla słowa "Asesora Prokuratury Rejonowej Jolaty Oleś", II. uchyla zaskarżony wyrok, stwierdza nieważność § 7 ust 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 14 ust. 3 zaskarżonej uchwały i oddala skargę w pozostałym zakresie.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zaskarżoną do Sądu uchwałą Rada Gminy Szczurowa - na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020r. poz. 638), dalej u.o.z. w związku z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz.U. z 1998 r., Nr 316, poz.753) - przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021, dalej uchwała.

5 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Brzesku.

6 Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Sąd wskazał, że drobne wadliwości uchwały zarzucane w skardze a dotyczące braku wskazania szczegółowego sposobu wydatkowania środków pieniężnych przeznczonych na realizację programu oraz regulacje wybranych jednostkowo przepisów, które interpretowane w oderwaniu od całości zapisów uchwały sugerować by mogły na nieobjęcie i niewyczerpanie całego zakresu ustawowego (które nie tyle uznać należy za wadliwość uchwały lecz co najwyżej nie najwłaściwszy sposób jej zredagowania, który bez uważnej analizy całej uchwały wprowadzać może w błąd co zakresu uchwały), nie jest wadliwością uzasadniającą stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały.

7 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prokurator Rejonowy w Brzesku zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

8 1. art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2020 poz. 638, zwanej dalej "u.o.z,") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w załączniku do zaskarżonej Uchwały nie doszło do istotnego naruszenia powołanego przepisu, gdyż okoliczność, że schronienie w gospodarstwie zastępczym znajdą wszystkie zwierzęta gospodarskie - wbrew sformułowanemu w skardze zarzutowi - wynika z całokształtu załącznika do Uchwały a "drobna wadliwość" będąca przedmiotem zarzutu jest skutkiem jedynie "nie najwłaściwszego sposobu zredagowania" Uchwały, który "bez uważnej analizy całej uchwały wprowadzać może w błąd co do zakresu uchwały";

9 2. art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że zaskarżona Uchwała czyni zadość określonym w powołanym przepisie wymogom, chociaż w § 10 ust. 2 załącznika do Uchwały zapewniono pokrycie przez gminę kosztów usypiania ślepych miotów jedynie bezdomnych psów i kotów, pomimo tego, że ustawa nie zawiera takich ograniczeń nadto poprzez bezzasadne stwierdzenie, że brak było podstaw do określenia w załączniku do Uchwały warunków przeprowadzania usypiania ślepych miotów oraz podmiotu, który będzie owe zabiegi przeprowadzał, gdyż w ocenie skarżącego taka nieprawidłowość w istocie prowadzi do pozorności wypełnienia ustanowionego w art. 11a ust. 2 pkt 6 upoważnienia ustawowego;

10 3. art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu, że brak wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi nieistotne naruszenie prawa.

11 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zrzeczono się rozprawy.

12 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

14 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

15 W rozpoznawanej sprawie powołano się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazując w tekście skargi kasacyjnej (środka odwoławczego) na naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

16 W ramach wykonywanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (zob. A. Kabat, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek. Warszawa 2020, s. 510–512; por. J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991, nr 10, s. 48).

17 Orzecznictwo uwypukla, że przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001, nr1-2, s. 102).

18 Termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc zwłaszcza z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007, IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

19 Trafnie zauważa Sąd I instancji, że kwestia charakteru prawnego programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt była przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie co do tego, czy stanowi on akt prawa miejscowego. Aktualnie nie budzi wątpliwości, że uchwała rady gminy – program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego, Sąd odwoławczy również podziela to stanowisko (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie II OSK 37/13 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; por. P. Sarnecki, System źródeł prawa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2002, s. 55–58). Orzecznictwo uwypukla, że akt ten (program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) ma zróżnicowany charakter normatywny. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona – jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 u.o.z. Treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Pomimo, iż określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne to nie pozbawia to takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14; z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15; z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17; z dnia 14 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2040/18; z dnia 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 249/21, z dnia 1 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 57/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

20 Uwypuklić należy, iż rada gminy w związku z uchwalaniem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt – zobowiązana jest – nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do właściwego jej wypełnienia. Powinno to nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu jednoznaczne, nie rodzące zbędnych wątpliwości interpretacyjnych (wykładniczych) prawne warunki jego realnego urzeczywistniania w podstawowej jednostce samorządu terytorialnego (por. S. Gajewski, Programy rządowe. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2017).

21 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko orzecznictwa, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego, udzielonego jej przez ustawodawcę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, w ramach tej delegacji nie może więc regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie zobligowana jest do uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wpisane w art. 11a ust. 2 u.o.z. elementy programu mają zatem charakter obligatoryjny. Podejmując uchwałę w wyżej wskazanym zakresie, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich, enumeratywnie wymienionych w ww. normie zagadnień (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 95/22, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

22 Przenosząc powyższe w okoliczności rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut nr 1 skargi kasacyjnej, skierowany wobec wyroku Sądu I instancji wskazujący, że uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., gdyż w całości nie wypełnia tego upoważnienia (delegacji).

23 Niedopełnienie tej powinności legislacyjnej wyraża się w ograniczeniu w treści § 7 ust. 6 oraz § 11 załącznika do uchwały – miejsca dla zwierząt gospodarskich – w gospodarstwie rolnym prowadzonym pod adresem [...], [...] [...] wyłącznie do zwierząt gospodarskich, które są źle traktowane w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.o.z. Tymczasem taka regulacja jest sprzeczna z wolą ustawodawcy, gdyż z powołanego art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie wynika, by organ stanowiący gminy mógł ograniczyć zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym tylko do określonych kategorii tych zwierząt gospodarskich. Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z.

24 Sąd odwoławczy podziela również zarzut nr 2 skargi kasacyjnej skierowany wobec wyroku Sądu I instancji wskazujący, że uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., gdyż w całości nie wypełnia tego upoważnienia (delegacji). Niedopełnienie przez Radę Gminy Szczurowa wymogów właściwej legislacji w zakresie wykonania art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. wyraża się w tym, że w przepisie § 10 ust. 2 załącznika do uchwały zapewnia się pokrycie przez gminę kosztów usypiania ślepych miotów tylko bezdomnych psów i kotów, pomimo tego, co uszło uwadze Sądu wojewódzkiego, że ustawa, podobnie jak w przypadku materii objętej zarzutem nr 1 nie zawiera takich ograniczeń ani nie przewiduje możliwości przyjmowania w akcie prawa miejscowego takich ograniczeń. Tym samym doszło do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.

25 Przechodząc do oceny zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu nr 3, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej wykładni normy prawa materialnego, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła (ustaliła) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz ustalenie środków na realizację poszczególnych zadań (zob. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1087/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

26 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do wyeliminowania z porządku prawnego niezgodnych z nią treści uchwały Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021. Lokalny prawodawca zobowiązany został zatem przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania ogólnej wielkości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program (§ 14 ust. 2 uchwały), ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania ogólnej wielkości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne zadania (cele) i założenia przyjęte w programie, w tym wskazanie określonych kwot środków finansowych, których nie zawiera § 14 ust. 3 uchwały. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych kwot środków do wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Tym samym brak tych obligatoryjnych elementów, tj. ustalenia w uchwale konkretnych kwot środków finansowych na poszczególne "zadania" programu przesądza o istotnej wadliwości § 14 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały.

27 Jak już wyżej wskazano, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

28 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. § 7 ust 6, § 10 ust. 2, § 11 i § 14 ust. 3 uchwały Rady Gminy Szczurowa z dnia 26 marca 2021 r. nr XXVIII/220/2021 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w Gminie Szczurowa na rok 2021 oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

29 Działając na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował również z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1004/21 w ten sposób, że skreślił słowa "Asesora Prokuratury Rejonowej [...] ".