Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2017 r., I OSK 56/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2017 r., I OSK 56/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 70/15 w sprawie ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części dotyczącej skargi na bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie w zakresie dotyczącym udostępnienia umowy o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu pod nazwą "[...]" nr [...] i w tej części zobowiązuje Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie do rozpatrzenia wniosku A.W. z dnia 4 maja 2015 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w punkcie pierwszym, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną; 4. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie na rzecz A.W. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi A.W. jest bezczynność Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie dotycząca udostępnienia informacji publicznej. W oparciu

3 o przesłane do Sądu dokumenty ustalono, że w dniu 4 maja 2015 r. A.W.

4 przesłała pocztą elektroniczną do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie pismo

5 zatytułowane jako: "wniosek o udostępnienie informacji publicznej", którym zwróciła się

6 z prośbą o udostępnienie: umowy o dofinansowanie z funduszy europejskich projektu

7 pod nazwą "N." nr [...] wraz z załącznikami oraz treści wniosku na dofinansowanie.

8 W odpowiedzi na wniosek w dniu 5 maja 2015 r. udzielono A.W.

9 informacji, że Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie wymaga złożenia stosownego

10 wniosku w formie pisemnej. W tym celu wniosek powinien obejmować podanie imienia i

11 nazwiska (nazwy) podmiotu zainteresowanego, dokładny adres (miejsca zamieszkania

12 lub siedziby), treść żądania oraz podpis.

13 W dniu 18 maja 2015 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Rzeszowie pismem z

14 14 maja 2015 r. przesłał pocztą elektroniczną swoje stanowisko w sprawie.

15 W skardze sporządzonej 10 czerwca 2015 r. A.W. reprezentowana przez

16 radcę prawnego zarzuciła Dyrektorowi Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie

17 bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej.

18 W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy

19 w Rzeszowie nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej,

20 czym naruszył 14-dniowy termin. W końcowej części uzasadnienia podniesiono, że

21 wprawdzie organ udzielił odpowiedzi na wniosek, ale nie załączył wnioskowanej treści

22 umowy. Wyrażono stanowisko, że wzory umów to nie treść (kopie) zawartych umów i

23 odesłanie do nich nie stanowi załatwienia wniosku. Nadto podniesiono, że organ nie

24 odróżnia wzorca umowy, który stanowi rodzaj formularza od umowy, która jest faktem,

25 dotyczącym zawarcia konkretnej umowy pomiędzy zindywidualizowanymi podmiotami.

26 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Rzeszowie

27 wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że żądanie skarżącej dotyczące

28 udostępnienia wniosków nie jest wiedzą objętą przez ustawodawcę o dostępie o

29 informacji publicznej i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, dlatego

30 też brak jest przesłanek do przyjęcia bezczynności Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu

31 Pracy w Rzeszowie w przedmiotowej sprawie.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem oddalił

33 skargę w całości.

34 Jak wskazał, istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądane

35 przez skarżącą dokumenty stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu

36 w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.

37 Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

38 Sąd pierwszej instancji przyjął, że kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy

39 jest brzmienie art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia

40 polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1649). Zgodnie z nim, wszelkie

41 dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie

42 trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także

43 wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów

44 i informacji przedstawionych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich

45 umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w

46 rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.

47 z 2014 r. poz. 782).

48 Analiza językowa cyt. wyżej art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o

49 zasadach prowadzenia polityki rozwoju a contrario - doprowadziła Sąd pierwszej

50 instancji do wniosku, że po zawarciu umów o dofinansowanie lub po zakończeniu danej

51 tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, udostępnieniu podlegać będą wszelkie

52 dokumenty składane przez wnioskodawców. Zauważył jednak, że użyty przez

53 ustawodawcę zwrot "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców"

54 podlega ocenie w ramach art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to

55 oznacza, że udostępnieniu w tym trybie podlegać będą jedynie dokumenty urzędowe

56 mające walor informacji publicznej, a nie dokumenty prywatne.

57 Jak zaznaczył Sąd, przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty

58 urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono,

59 zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań,

60 a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast

61 przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot

62 prywatny kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. II OSK 812/05, Lex nr 236465).

63 Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeksodeks

64 postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) dokument prywatny stanowi

65 dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w

66 dokumencie. Dokument prywatny różni się od dokumentu urzędowego (art. 244 k.p.c.)

67 tym, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie

68 pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich

69 działania i niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza. Sąd wskazał, że dokument

70 prywatny skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nie

71 staje się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został do niego zaadresowany i

72 znajduje się w jego posiadaniu.

73 WSA w Rzeszowie stwierdził kolejno, fakt, iż wniosek o dofinansowanie projektu

74 jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza, że wniosek ten nabiera

75 przez to cech dokumentu urzędowego. W ocenie tego Sądu także umowa, nawet

76 zawarta przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu prywatnego w rozumieniu

77 art. 244 § 1 k.p.c. Nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 § 1 i 2 k.p.c.

78 czynność prawna w formie pisemnej dokonana przez organ administracji publicznej,

79 związana z jego udziałem w obrocie cywilnoprawnym (zob. wyrok SN z dnia 20 lutego

80 1991 r., I PR 422/90, PUG 1991, nr 11-12, s. 230; wyrok SN z dnia 17 maja 1996 r.,

81 I PRN 40/96, Prok. I Pr.-wykł. 1996, nr 10, poz. 58; wyrok SN z dnia 14 maja 2012 r.,

82 II PK 238/11, Lex nr 1216861; wyrok SA w Katowicach z dnia 19 listopada 2013 r.,

83 III AUa 241/13, Lex nr 1400245).

84 Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do

85 informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie

86 publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie

87 projektu, jego załącznik i umowa nie są informacją publiczną to nie podlega on

88 udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do

89 informacji publicznej (por. słusznie NSA w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt

90 I OSK 431/11).

91 Ubocznie Sąd dodał, że potraktowanie prywatnych dokumentów składanych w

92 konkursie i utworzonych po jego zakończeniu - umowa - jako stanowiących same w

93 sobie informację publiczną mogłoby prowadzić do nadużycia prawa, wykorzystywania

94 trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej niezgodnie z jej celem. (zob.

95 I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.

96 Komentarz, Warszawa 2012, s. 21-23).

97 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie żądanie

98 skarżącej wyraźnie dotyczyło udostępnienia konkretnej umowy o dofinansowanie wraz z załącznikami i wnioskiem, nie zaś wybranych informacji zawartych w tych materiałach

99 a mogących mieć walor publiczny - to tym samym należało uznać, że przedmiotem

100 wniosku była dokumentacja prywatna, która nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy

101 o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji zaś organ, który jej nie udostępnia, nie pozostaje w bezczynności (tak też NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 3070/13). Prawidłowo zdaniem WSA w Rzeszowie organ w terminie 14 dni odpowiedział skarżącej, że żądane dokumenty nie są informacją publiczną (pismo Wojewódzkiego Urzędu pracy w Rzeszowie z dnia 14 maja 2015 r.).

102 Obszerną skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła A.W.,

103 stawiając wyrokowi 13 zarzutów, dotyczących naruszenia następujących przepisów:

104 art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 5 ust. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 9 pkt 4, art. 33 ust. 1, art. 35 ustawy o finansach publicznych, art. 61 ust. 1i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c, d, g, art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

105 art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach

106 rynku pracy, art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia

107 polityki rozwoju, art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie

108 województwa. Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie zakwestionowała stanowisko, że

109 żądane informacje nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, mimo

110 że dotyczą gospodarowania środkami publicznymi. Postawiła też 8 zarzutów

111 procesowych, obejmujących naruszenie: art. 3 § 2 i 2, art. 1 § 2, art. 106 § 3 i 5, art. 133

112 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 p.p.s.a., art. 233 § 1 i 2, art. 244 § 1 k.p.c.

113 W ocenie skarżącej kasacyjnie sprawa nie została dostatecznie zgłębiona przez Sąd

114 pierwszej instancji, zaś do jej wyjaśnienia mogłoby przyczynić się przeprowadzenie

115 dowodu.

116 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w

117 Rzeszowie wniósł o jej oddalenie.

118 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

119 Przepis art. 183 par. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu

120 przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.)

121 stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi

122 kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której

123 przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie przesłanki takie nie

124 wystąpiły wobec czego zakres rozpoznania sprawy wyznaczały zarzuty skargi

125 kasacyjnej.

126 Zarzuty te okazały się częściowo usprawiedliwione.

127 Naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, zarzucane Sądowi

128 I instancji są bardzo liczne, a sposób ich uzasadnienia pozwala na zgrupowanie ze

129 względu na dobra chronione przez normy wskazane w skardze kasacyjnej. Co do

130 naruszeń prawa materialnego to uznać należy za trafne te zarzuty, które dotyczą

131 uznania przez Sąd I instancji, że umowa cywilnoprawna nie jest informacją publiczną i

132 nie podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji

133 publicznej.

134 Środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej są środkami publicznymi co

135 uzasadnia społeczną kontrolę nad sposobami ich wydatkowania. W orzecznictwie

136 sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że umowy cywilnoprawne finansowane ze

137 środków publicznych stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem sprawy

138 publicznej. Umowa jest prawną formą działania administracji publicznej (tutaj Dyrektora

139 Wojewódzkiego Urzędu Pracy) i jest formułowana, a następnie zawierana w związku z

140 wykonywaniem zadania publicznego. Reguluje sprawę publiczną dofinansowania ze

141 środków publicznych określonego projektu i oparta jest na wzorcu sporządzonym przez

142 organ. Pogląd ten wzmacnia zasada jawności finansów publicznych zawarta w art. 33

143 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przedstawiony pogląd znajduje potwierdzenie w

144 bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki NSA z

145 11 stycznia 2013 r., I OSK 2508/12; z 29 lutego 2012 r., I OSK 2215/11; z 3 stycznia

146 2012 r., I OSK 2157/11; z 23 kwietnia 2015 r., I OSK 601/14; z 18 grudnia 2014 r.,

147 I OSK 687/14). Podobny pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., (I OSK

148 2855/15) wymaga zatem w tej części korekty i nie znajduje zastosowania w niniejszej

149 sprawie.

150 Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 188 w zw. z

151 art. 149 § 1 pkt 1, § 1 a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w tej części i zobowiązał

152 Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy do załatwienia wniosku skarżącej w części

153 dotyczącej udostępnienia umowy wskazanej we wniosku. Trzeba przy tym wskazać, że

154 zobowiązanie do rozpoznania wniosku nie jest tożsame z zobowiązaniem do

155 udostępnienia umowy. Organ w przypadku uznania, że udostępnienie informacji

156 publicznej naruszałoby którąś z prawnie chronionych tajemnic ma obowiązek wydać

157 decyzję o odmowie udostępnienia informacji w oparciu o przepis art. 16 ust. 1 ustawy o

158 dostępie do informacji publicznej.

159 Równocześnie NSA uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym

160 naruszeniem prawa, gdyż nie wynikała ze złej woli organu, a trudności interpretacyjnych i stosowania nieostrych przepisów prawa, przy uwzględnieniu zróżnicowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

161 Niezasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące uznania, że

162 wniosek o dofinansowanie będący załącznikiem do umowy nie ma waloru informacji

163 publicznej. Wnioski takie i załączone do nich dokumenty nie tracą charakteru

164 dokumentów prywatnych pomimo załączenia ich do umowy finansowanej ze środków

165 publicznych. Wnioskodawcy zwracający się o udzielenie pomocy finansowej na

166 realizację swoich projektów do wniosków o udzielenie tej pomocy załączają dokumenty

167 dotyczące metodyki, opisu i koncepcji projektu, planowanych rezultatów, potencjału

168 organizacyjnego i finansowego. Są to dokumenty autorskie, a ich publiczne ujawnienie

169 mogłoby zaszkodzić planowanemu przedsięwzięciu. Poszanowanie prawa do uzyskania informacji publicznej wymaga jednak równocześnie uwzględnienia praw podmiotów ubiegających się o udzielenie pomocy publicznej i wyważenia interesu publicznego i prywatnego.

170 Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszeń prawa

171 procesowego. Sąd uzasadnił pogląd prawny, który legł u podstaw wydanego wyroku,

172 prawidłowo ocenił ustalenia stanu faktycznego. Trafne są jedynie zarzuty dotyczące

173 częściowego naruszenia art. 151 p.p.s.a. z przyczyn wcześniej wskazanych.

174 Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w pozostałej części skargę kasacyjną oddalił.

175 O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 203 p.p.s.a