Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., I OSK 50/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., I OSK 50/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Bożena Popowska (spr.) del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 78/13 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Dziekana Wydziału Sztuki Uniwersytetu Warmińsko – Mazurskiego w Olsztynie w udzieleniu informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 4 i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie, 3. odstępuje od zasądzenia na rzecz stron zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P. B. na bezczynność Dziekana Wydziału [...] w udzieleniu informacji publicznej, w pkt 1 stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pkt 2 orzekł o niewymierzeniu organowi grzywny, w pkt 3 umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, a w pkt 4 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

4 W dniu [...] grudnia 2012 r. P. B. wystąpił do Dziekana Wydziału [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej treść (losowo wybranych) decyzji administracyjnych, doręczonych imiennie oznaczonemu kandydatowi o nieprzyjęciu na studia stacjonarne pierwszego stopnia, kierunek [...], w roku akademickim 2010/2011 oraz wskazanie imienia i nazwiska co najmniej 2 innych kandydatów, którym doręczono taką decyzję.

5 W dniu 11 stycznia 2013 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu, polegającą na nierozpoznaniu wymienionego wniosku. W dniu [...] stycznia 2013 r. organ udostępnił wnioskodawcy żądane dwie losowo wybrane i zanonimizowane decyzje o przyjęciu na studia oraz odmówił wskazania imienia i nazwiska co najmniej dwóch osób nieprzyjętych na studia.

6 Pismem z 11 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania sądowego w zakresie bezczynności oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie sądowe oraz zasądził na rzecz skarżącego od organu koszty postępowania sądowego.

8 Na skutek skargi kasacyjnej P. B. od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1107/13 uchylił zaskarżone orzeczenie, jako wydane z naruszeniem art. 161 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako: P.p.s.a.), i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu Wojewódzkiego, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględniło pełnej treści art. 149 P.p.s.a., który przy rozpoznawaniu skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wymaga nie tylko orzekania w przedmiocie istnienia bezczynności ale także w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sąd ten wskazał, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając ponownie sprawę rozstrzygnie, czy bezczynność miała miejsce z naruszeniem prawa, czy naruszenie to miało charakter rażący oraz rozważy kwestię wymierzenia organowi grzywny.

9 Uzasadniając wyrok wydany w dniu 22 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w pierwszej kolejności przytoczył treść art. 190 P.p.s.a. wskazując, że rozpoznając niniejszą sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

10 Sąd I instancji uznał, że przedmiotem skargi była bezczynność Dziekana Wydziału [...] w udzieleniu informacji publicznej. Na podstawie przekazanych akt, WSA ustalił, że organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. Stan ten jednak został usunięty przed przekazaniem skargi przez organ do Sądu. W konsekwencji, bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć po wniesieniu skargi, ponieważ żądaną informację przekazano w dniu [...] stycznia 2013 r. Okoliczność tę potwierdziły strony, w tym skarżący w piśmie zawierającym wniosek o umorzenie postępowania sądowego wobec usunięcia stanu bezczynności. Zdaniem WSA w Olsztynie, w tej sytuacji, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie wyznaczenia organowi terminu do udostępnienia żądanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

11 Jednocześnie WSA w Olsztynie stwierdził, że podjęcie działania przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, nie zwalnia Sądu z obowiązku rozważenia i dokonania oceny, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, w zależności od tej oceny, ewentualnego orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

12 W przedstawionych okolicznościach faktycznych sprawy, Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. WSA w Olsztynie stwierdził, że organ nieznacznie uchybił terminowi, określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, z informacji uzyskanej na rozprawie od pełnomocnika Dziekana wynika, że nie posiada on własnej obsługi prawnej i podejmie kroki w celu przeszkolenia pracowników w zakresie postępowania dotyczącego udzielania informacji publicznej. Nadto, organ nie zignorował wniosku o udzielenie informacji publicznej, bowiem po otrzymaniu skargi w tej sprawie a przed przekazaniem jej do Sądu, rozpoznał wniosek skarżącego.

13 Zdaniem Sądu I instancji, wskazane okoliczności uzasadniały też rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny lecz daje mu takie uprawnienie w razie stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Kwestia ta pozostawiana jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Zdaniem WSA w Olsztynie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaniechanie organu, choć oczywiste, nie wymagało dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny, z czym zgodził się sam skarżący, który w skardze wnosił o niewymierzenie organowi grzywny z urzędu.

14 O zwrocie kosztów postępowania Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 201 § 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 490), przyjmując, że obejmują one wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa prawnego (240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika i 17 zł uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., reprezentowany przez radcę prawnego.

16 Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, zaskarżając wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wystąpił także o przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA następujących zagadnień prawnych:

17 - czy w świetle treści art. 149 § 2 P.p.s.a. sentencja orzeczenia w przedmiocie skargi na bezczynność organu powinna zawierać postanowienie o "niewymierzaniu organowi grzywny", w sytuacji gdy strona nie złożyła wniosku o wymierzenie organowi grzywny, a sąd nie wymierzył tej grzywny z urzędu?,

18 - czy w sytuacji uwzględnienia przez organ – w ramach instytucji autokontroli – skargi na jego bezczynność, sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem czy postanowieniem?

19 Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 132 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia w formie "wyroku", podczas gdy wskutek działań autokontrolnych organu zaszła przeszkoda do wydania wyroku zobowiązującego, zaś pozostałe orzeczenia mają charakter dodatkowy (niesamoistny) i jako kwestie akcydentalne rozstrzygane są w drodze postanowienia; b) art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zbędnym ujęciu w sentencji wyroku orzeczenia w przedmiocie "niewymierzania organowi grzywny", w sytuacji gdy skarżący nie wnosił w skardze o wymierzenie organowi grzywny, a Sąd nie zdecydował się wymierzyć organowi grzywny z urzędu; c) art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. polegające na zasądzeniu kosztów postępowania mniejszych niż należne i nieuwzględnienie kosztów postępowania w postaci kosztów sądowych, tj.: 100 zł wpisu od uwzględnionej skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt I OSK 1107/13 i kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia radcy prawnego przed NSA w ww. sprawie, czym spowodowano nieuzasadnione pomniejszenie obowiązku zwrotu kosztów przez przegrywającego proces Dziekana Wydziału [...].

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor zamieścił poszerzoną argumentację postawionych zarzutów.

21 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Dziekan Wydziału [...], zastępowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

22 Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej organ wskazał, że wbrew twierdzeniom w niej zawartym, rozstrzygnięcie w zakresie stwierdzenia czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ma charakter merytoryczny i z tego względu orzeczenie w tym przedmiocie zapada w formie wyroku a nie postanowienia. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. organ podniósł, że przepis ten nie rozstrzyga jednoznacznie kwestii, co do konieczności orzeczenia w przedmiocie nałożenia grzywny z urzędu, gdy sąd nie znajduje podstaw do jej zastosowania. Zdaniem Dziekana, argumenty natury praktycznej przemawiają jednak za tym, że orzeczenie w tym przedmiocie jest działaniem pożądanym, tym bardziej że nie rodzi dla stron żadnych negatywnych konsekwencji. Jednocześnie organ zauważył, że o ile można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji powinien uwzględnić w ramach ponownego rozpoznania koszty postępowania kasacyjnego, to jednak w sprawie zachodzą szczególnego rodzaju okoliczności, które uzasadniają odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W realiach niniejszej sprawy prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego obciążenia organu odpowiedzialnością za zaniechania Sądu I instancji.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

24 Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek.

25 Skarga kasacyjna zawiera tylko jeden uzasadniony zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 200 w zw. z art. 201 § 1 P.p.s.a., zwrot kosztów postępowania przysługuje skarżącemu od organu w razie umorzenia postępowania w sytuacji, gdy organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, uwzględnia skargę. Z kolei z art. 205 § 2 wskazanej ustawy wynika, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, koszty sądowe oraz koszty nakazanego stawiennictwa osobistego.

26 W sprawie będącej przedmiotem skargi P. B. na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekał dwukrotnie: raz postanowieniem z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 14/13, którym umorzył postępowanie sądowe oraz wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 78/13 wydanym po uchyleniu postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, w którym stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie wobec uwzględnienia skargi przez organ.

27 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wcześniej wydane w tej sprawie postanowienie Sądu I instancji nie rozstrzygnął o kosztach postępowania kasacyjnego. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie winien był koszty te uwzględnić w wyroku z 22 października 2013 r. Z uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że zasądzona w pkt 4 sentencji kwota 357 zł nie uwzględnia poniesionych przez stronę kosztów wpisu od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenia pełnomocnika w związku z celowym dochodzeniem praw i reprezentowaniem skarżącego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w postępowaniu zakończonym postanowieniem z 11 czerwca 2013 r. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie będzie zobligowany ponownie rozpoznać wniosek o zwrot kosztów postępowania z uwzględnieniem poczynionych wyżej uwag.

28 Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne. Przede wszystkim, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 132 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem. Przypomnieć należy, że wydając zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji związany był postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 1107/13. W uzasadnieniu tego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

29 Rozpoznając sprawę w tym aspekcie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zobowiązany był więc przeprowadzić ocenę merytoryczną co do charakteru stwierdzonej bezczynności organu (rozstrzygnąć czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa), a po jej dokonaniu wydać wyrok, ponieważ w tym zakresie rozpoznawał sprawę co do jej istoty.

30 Należy zauważyć, że przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. w zdaniu pierwszym i drugim ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania w sprawie skargi wnoszonej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu i stwierdzania rażącego charakteru bezczynności. Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności.

31 W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że wypowiedź sądu administracyjnego kwalifikująca charakter stwierdzonej bezczynności stanowi rozstrzygnięcie skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. i z tego względu przybiera postać określoną w art. 132 P.p.s.a.

32 Sąd I instancji prawidłowo zatem wydał orzeczenie w formie wyroku, albowiem rozstrzygnął sprawę co do istoty – stwierdził, że bezczynność Dziekana Wydziału [...] w udzieleniu informacji publicznej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczność, że w wyroku tym Sąd zamieścił również rozstrzygnięcie proceduralne pozostające w bezpośrednim związku z treścią rozpoznawanej sprawy (o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej), nie mogła przesądzać o formie rozstrzygnięcia w zakresie określonym w pkt 1 sentencji, dla którego, jak wyjaśniono wyżej, zastrzeżona jest forma wyroku. Dlatego też zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 132 P.p.s.a. nie jest zasadny.

33 Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. Orzeczenie w punkcie 2 wyroku o niewymierzaniu organowi grzywny, nie mogło mieć bowiem wpływu na wynik sprawy. Stwierdzenie to, w istocie potwierdzało istniejący stan rzeczy, tj. brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny i zamieszczenie go w sentencji wyroku, jakkolwiek zbędne, nie może jednak być traktowane jako wpływające na wynik sprawy.

34 Z omówionych wyżej względów za zasadny należało uznać jedynie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

35 Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosków skarżącego kasacyjnie o przedstawienie składowi 7 sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych opisanych w petitum skargi kasacyjnej, ponieważ zagadnienia te nie budzą wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.

36 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił wyrok w pkt 4, natomiast na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej jedynie w części dotyczącej zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.