Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., I OSK 435/11

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., I OSK 435/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie Oddział we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/10 o odrzuceniu skargi [...] S.A. w Warszawie Oddział we W. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wr 55/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] S.A. Oddział we W. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna. Za jej odrzuceniem przemawia okoliczność, że zarzucana organowi administracji publicznej bezczynność nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej. Jak podkreślił Sąd, kwestie ujawnienia w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa należą do materii cywilnoprawnej. Oświadczenie o ujawnieniu w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa nie zawiera żadnych elementów władztwa publicznego. Oświadczenie takie zmierza wyłącznie do wywołania skutków cywilnoprawnych. Wskazując na powyższe Sąd pierwszej instancji przyjął, że bezczynność w zakresie złożenia oświadczenia woli przez organ powiatu jako podmiotu prawa cywilnego, w tym również w zakresie w jakim wynika to z obowiązującego prawa – skierowane do oznaczonego podmiotu – sądu wieczysto-księgowego, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.

4 Uznając zatem niedopuszczalność zaskarżenia tak zakreślonego przedmiotu sprawy Sąd pierwszej instancji, orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), odrzucił skargę [...] S.A. Oddział we W.

5 W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia [...] S.A. Oddział we W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązek złożenia wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, które przeszły na własność Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, dotyczy cywilnoprawnego oświadczenia woli organu, jako podmiotu prawa cywilnego i nie zawiera żadnych elementów władztwa publicznego. Powyższe naruszenie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, spowodowało błędną interpretację art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż obowiązek ten nie należy do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz spowodowało błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż skarga na bezczynność Starosty Powiatu w tym przedmiocie jest niedopuszczalna. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, skutkowały bowiem odrzuceniem skargi.

6 Wskazując na powyższe uchybienia wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

7 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona w niniejszej sprawie bezczynność organu mieści się w ramach art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

10 1. decyzje administracyjne;

11 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

12 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie;

13 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

14 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

15 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

16 6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

17 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

18 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

19 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych.

20 Jak wynika z akt sprawy przedmiotem skargi jest niepodjęcie przez Starostę Powiatu Wrocławskiego czynności wynikającej z art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejmowanej w ramach postępowania o podział nieruchomości. Stosownie do treści tego przepisu właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

21 Należy stwierdzić, że obowiązek właściwego organu do wystąpienia z wnioskiem o ujawnienie w księdze wieczystej nowego stanu prawnego, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryterium rozstrzygającym dla zaliczenia bowiem aktu lub czynności organu administracji publicznej do zakresu hipotezy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest między innymi obligatoryjny wymóg kierowania do indywidualnego podmiotu oraz publicznoprawny charakter, które muszą zaistnieć kumulatywnie.

22 Istotą obowiązku określonego w art. 98 ust. 2 ustawy i gospodarce nieruchomościami, jest zainicjowanie przed sądem powszechnym postępowania wieczystoksięgowego. Wystąpienie z wnioskiem wszczyna postępowanie o dokonanie wpisu w księdze wieczystej i należy do trybu nieprocesowego – art. 6261 § 1 i 2 k.p.c. Wniosek taki nie jest zaadresowany do indywidualnego podmiotu. Ponadto wszczęcie postępowania wieczystoksięgowego w celu ujawnienia zmiany stanu prawnego, wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest pozbawione publicznoprawnego charakteru. Właściwy organ jest wprawdzie organem reprezentującym Skarb Państwa, jednakże jego działania związane z wszczęciem postępowania wieczystoksięgowego nie stanowią postaci realizowania władczych uprawnień organu administracji publicznej, lecz są procesową czynnością o charakterze cywilnoprawnym. Władcze uprawnienia organu administracji publicznej uległy zrealizowaniu mocą ostatecznych decyzji zatwierdzających podział działek.

23 Za cywilnoprawnym charakterem czynności organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia także fakt, iż przepis ten jest powtórzeniem dyspozycji art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm), w zakresie sformułowania ustawowego obowiązku każdego właściciela nieruchomości do niezwłocznego złożenia wniosku o ujawnienie swego prawa w księdze wieczystej. Natomiast konsekwencje nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej określone zostały w art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony właściciela może rodzić jego odpowiedzialność odszkodowawczą na rzecz osoby trzeciej, gdy na skutek nieujawnienia tego prawa doznała szkody - art. 35 w ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zatem, interes prawny skarżącego w podlegać może ochronie prawnej jedynie na drodze postępowania przed sądem powszechnym.

24 Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U z 2008 r., Nr 116 poz. 733) starostowie mają obowiązek złożenia we właściwych sądach rejonowych wniosków o ujawnienie w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, wraz z dokumentami stanowiącymi podstawę wpisu tego prawa. Zaniedbanie zaś tego obowiązku podlega ukaraniu karą pieniężną, nakładaną przez wojewodę - art. 8 ust. 1 ustawy o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

25 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.