Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., I OSK 396/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., I OSK 396/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 553/17 w sprawie ze skargi J. M. na akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od J. M. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 553/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w wyniku rozpoznania skargi J. M. na akt Dyrektora Izby Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia, uchylił zaskarżony akt (pkt 1 wyroku) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

4 i prawnych:

5 Do 1 marca 2017 r. J. M. pełniła służbę w Izbie Celnej w Białymstoku na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej w stopniu starszego aspiranta celnego. Dnia 16 maja 2017 r. skarżącej doręczono pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm. - dalej p.w.u. KAS) otrzymała ona propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od dnia 1 czerwca 2017 r.

6 W dniu 17 maja 2017 r. skarżąca przyjęła złożoną jej propozycję zatrudnienia.

7 Pismem z dnia 18 maja 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia propozycji służby w formie decyzji administracyjnej.

8 Pismem z 31 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącą o treści art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS. Wskazał, że brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazał na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącej.

9 Pismem z 24 maja 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z wnioskiem o wydanie świadectwa służby oraz o umieszczenie w świadectwie służby informacji o wysokości i składnikach uposażenia.

10 W odpowiedzi Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że zgodnie z art. 188 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz.1947 ze zm. – ustawa o KAS) funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby m.in. w sytuacji zwolnienia ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u. KAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby, w związku z tym nie dochodzi do zwolnienia ze służby. Tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby.

11 Pismem z 25 maja 2017 r. skarżąca złożyła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

12 W piśmie z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, iż przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie - nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

13 Dnia 6 lipca 2017 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na złożoną jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku, uznając ją za czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

14 Zaskarżonej propozycji pracy zarzuciła nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle przepisów wprowadzających ustawę o KAS, tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy o KAS poprzez faktyczne zwolnienie jej ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. Z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca podniosła, że nie było to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających ustawę o KAS powinny prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby. Ponadto podał, że w przypadku odmiennego poglądu co do charakteru propozycji pracy wnosi o uznanie, iż zaskarżona propozycja jest decyzją administracyjną (zwolnieniem ze służby) i wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu, bowiem będzie to miało wpływ na jej prawa i obowiązki.

15 W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż otrzymana propozycja w istocie zwalniała ją ze służby, gdyż albo miała charakter przeniesienia do pracy w roli pracownika (tzw. "ucywilnienie") albo miała charakter zwolnienia ze służby z dniem 31 sierpnia 2017 r. Stwierdziła, że przyjęła propozycję pracy działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym mimo, że nie zgadzała się z faktem przedłożenia jej propozycji pracy i brakiem przedstawienia propozycji służby.

16 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Cytując treść art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz w nawiązaniu do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, że kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem organu składana na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS propozycja zatrudnienia nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych. Wskazując natomiast na treść art. 165 ust. 3 p.w.u. KAS organ podniósł, że funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, tj. z dniem 1 marca 2017 r., stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej pełniącymi służbę w jednostkach KAS. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał jednak, że w powołanym przepisie znalazł się zwrot "z zastrzeżeniem art. 170". Według art. 170 ust. 2 p.w.u. KAS pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z powołanych przepisów w ocenie organu wynika, iż funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej na czas określony tj.: do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby lub – do czasu upływu 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r., bądź też – do dnia określonego w przyjętej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. W ostatnim przypadku przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej przedstawionej mu propozycji zatrudnienia oznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.u. KAS z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Na tej postawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o odrzucenie skargi.

17 W dniu 13 października 2017 r. do sprawy wpłynął wniosek Związku Z. w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnika na prawach strony wraz ze stanowiskiem procesowym. Postanowieniem z dnia 19 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku dopuścił Związek Z. w O. Oddział w B. do udziału w niniejszym postępowania w charakterze uczestnika postępowania.

18 Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał rację skarżącej co do dopuszczalności kontroli sądu administracyjnego zaskarżonej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, uznając tę propozycję za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd ten szeroko przedstawił poglądy opisane w piśmiennictwie dotyczące cech aktów i czynności z zakresu administracji publicznej oraz omówił przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

19 Zdaniem Sądu pierwszej instancji z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wprost wynika obowiązek dyrektorów jednostek organizacyjnych KAS w nim wymienionych złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki w terminie do 31 maja 2017 r. Obowiązkowi temu musi odpowiadać uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia z art. 170 p.w.u. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy.

20 Sąd ten wskazał, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno - Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym, co potwierdza orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a sprawy o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo są sprawami administracyjnymi.

21 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z tego względu, że przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o KAS zastrzegły dla propozycji zatrudnienia formę pisemną, co wyraźnie odróżnia tę propozycję od czynności faktycznej. Propozycja ma na celu potwierdzenie uprawnienia funkcjonariusza do dalszego zatrudnienia, a w konsekwencji jest zbliżona do decyzji administracyjnej. Nadto samo brzmienie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. utożsamia akty z zakresu administracji publicznej z decyzjami, a nie czynnościami.

22 Powyższe ustalenia pozwoliły Sądowi na kontrolę sądową zaskarżonego aktu.

23 Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił zdania skarżącej, zgodnie z którym w świetle art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy jest zdaniem Sądu pierwszej instancji wyrazem porządkującym kwestię, który dyrektor jakiej komórki organizacyjnej składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Z kolei użyty w przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby.

24 Przyczyny, z powodu których Sąd ten orzekł o uchyleniu zaskarżonego aktu, tkwią w braku odniesienia przez organ przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu zatem wskazuje, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

25 Skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich, tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Zatem opisane w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Skoro ustawodawca zamieścił w powyższym przepisie kryteria, jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Wprawdzie ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, lecz obowiązek ten wynika z dokonywanej przez przełożonego oceny przesłanek wymienionych w przepisie.

26 Sąd pierwszej instancji podkreślił także, że ustawodawca wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić zdaniem tego Sądu należy, że tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku złamane.

27 Z uwagi na brak wykazania przez organ ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia której, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego, zaskarżony akt podlegał zdaniem Sądu uchyleniu. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia jest obowiązek ponownego przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Propozycja powyższa powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji w świetle art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS.

28 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i umorzenia postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

29 Wyrokowi zarzucił stosownie do treści art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:

30 1. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 5 pkt 2) i pkt 3) p.p.s.a., art. 52 § 3 p.p.s.a., art. 53 § 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwie wykonaną przez Sąd funkcję kontrolną, błędne uznanie się przez Sąd właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, błędne uznanie propozycji określającej warunki zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej i uchylenie tej propozycji, pomimo że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, co winno skutkować odrzuceniem skargi;

31 2. art. 165 ust. 3 i ust 7 w zw. z art. 170, art. 171 ust. 1 i ust. 2 i art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.), poprzez błędne uznanie propozycji określającej warunki zatrudnienia za akt z zakresu administracji publicznej oraz błędne przyjęcie, że propozycja określająca warunki zatrudnienia wymaga uzasadnienia;

32 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sformułowanie wskazań, co do dalszego postępowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w niniejszej sprawie w sposób uniemożliwiający wykonanie wyroku.

33 W uzasadnieniu organ rozwinął powyższe zarzuty.

34 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

35 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

36 Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] maja 2017 r. zawierające propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taki podlega kognicji sądu administracyjnego.

37 Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić i dlatego skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

38 Wskazać należy, że wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej J. M. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 albo pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

39 Ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

40 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej: ustawa o KAS), w miejsce funkcjonujących: administracji podatkowej, Służby Celnej i kontroli skarbowej powołano administrację skonsolidowaną – Krajową Administrację Skarbową, podporządkowaną ministrowi właściwemu do spraw finansów. Preambuła tej ustawy wskazuje, że u podstaw tej regulacji leży doniosłość konstytucyjnego obowiązku ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w szczególności podatków i należności celnych, troska o bezpieczeństwo finansowe Rzeczypospolitej Polskiej oraz ochrona bezpieczeństwa obszaru celnego Unii Europejskiej, w celu zapewnienia nowoczesnego i przyjaznego wykonywania obowiązków podatkowych i celnych, a także efektywnego poboru danin publicznych.

41 W świetle art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o KAS, Krajowa Administracja Skarbowa stanowi wyspecjalizowaną administrację rządową wykonującą zadania z zakresu realizacji dochodów z tytułu podatków, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych, ochrony interesów Skarbu Państwa oraz ochrony obszaru celnego Unii Europejskiej, a także zapewniająca obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W jej ramach wyodrębniono Służbę Celno-Skarbową, będącą jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze.

42 Z art. 160 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej: p.w.u. KAS) wynika, że zniesiono m. in. Szefa Służby Celnej, dyrektorów izb celnych, naczelników urzędów celnych, urzędy celne wraz z podległymi oddziałami celnymi. Organy Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 tej ustawy i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS.

43 Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby.

44 Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

45 Ponadto ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 p.w.u. KAS).

46 Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji pełnienia służby przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy k.p.a. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

47 Przed dokonaniem oceny, czy przedstawiona skarżącej "propozycja określająca warunki zatrudnienia" jest decyzją administracyjną, czy też aktem czy czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc czy poddaje się kognicji sądów administracyjnych, niezbędne jest wyjaśnienie, czym charakteryzują się te formy działania administracji.

48 W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja administracyjna jest jednostronnym, władczym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązujących norm prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 7303/87). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, wyraził pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy ten akt zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, wskazał na trzy cechy dające podstawę prawną do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję administracyjną: po pierwsze - decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, że organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko, po drugie - decyzja musi wyraźnie wskazywać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, po trzecie - decyzja rozstrzyga konkretną sprawę określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanych przez przepisy proceduralne; decyzja wyposażona jest w atrybut ważności. Z art. 104 § 2 k.p.a. wynika, że decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji.

49 W przypadku czynności lub aktu objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

50 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy i oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej, nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

51 Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.u. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym.

52 Z tych względów należało przyjąć, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (vide: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18).

53 Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w sprawie okazały się uzasadnione.

54 W zaistniałej sytuacji (niedopuszczalność skargi funkcjonariusza na propozycję zatrudnienia) odnoszenie się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sformułowanie wskazań co do dalszego postępowania w sposób uniemożliwiający wykonanie wyroku, jest niecelowe, ponieważ nie ma wpływu na ostateczne załatwienie sprawy.

55 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a i art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.