Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 388/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 388/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. i P. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1672/12 o odrzuceniu skargi i zwrocie wpisu w sprawie ze skargi M. R. i P. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 M. R. i P. R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku.

3 W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że pismo Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 7 grudnia 2009 r. ustalające opłatę z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie, nie może być traktowane jako aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste, a jako ustalenie nowej opłaty. W porównaniu z poprzednimi użytkownikami wieczystymi, którzy uiszczali za przedmiotową nieruchomość czynsz symboliczny ustalony na podstawie przepisów szczególnych, Kolegium uznało, iż w stosunku do obecnych użytkowników wieczystych, tj. M. i P. R. powinno nastąpić ustalenie opłaty, a nie jej aktualizacja (art. 71 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami). W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia złożonego w dniu 15 stycznia 2010 r. wniosku M. i P. R. o ustalenie, iż podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wiecznego przedmiotowej nieruchomości gruntowej jest nieuzasadnione.

4 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

5 Postanowieniem z dnia 13 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, iż wbrew pouczeniu zawartemu w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie wydane w niniejszej sprawie podlega kognicji sądów administracyjnych w trybie art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Wprawdzie orzeczenia wydane przez organ w oparciu o przepisy art. 77 – 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) podlegają, co do zasady, zaskarżeniu w drodze sprzeciwu do sądu powszechnego, jednak w przypadku, gdy orzeczenia te nie rozstrzygają sprawy co do jej istoty (poprzez oddalenie wniosku lub ustalenie nowej wysokości opłaty), podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., I OSK 876/07, z dnia 11 lipca 2007 r., I OSK 1141/06, z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 1295/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 września 2011 r., II SA/Łd 533/11 – cbois.nsa.gov.pl). Wskazuje się przy tym na brzmienie art. 79 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie tych przepisów podlegają kontroli sądu administracyjnego.

6 Jak wskazał jednak Sąd, stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., który to przepis wprowadza zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego, skargę do sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o ile służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewątpliwie możliwość poddania działalności administracji publicznej sądowej kontroli nie oznacza prawa sądu do zastępowania organów administracyjnych w podejmowaniu aktów administracyjnych z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Z powołanych regulacji wynika zatem, że wyczerpanie stosownych środków zaskarżenia jest podstawową przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego. W przypadku skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wydane w przedmiocie zwrotu wniosku na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., skarżący winni wyczerpać środek prawny określony w art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., tj. złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2010 r., I OSK 188/10). Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wyczerpali administracyjnego toku instancji, wnosząc skargę na nieostateczne postanowienie organu I instancji. Tym samym wniesienie skargi do sądu administracyjnego przed wcześniejszym wykorzystaniem przysługującego środka odwoławczego na drodze administracyjnej w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czyni przedmiotową skargę niedopuszczalną.

7 Od powyższego postanowienia M. R. i P. R. wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

8 Powyższemu postanowieniu zarzucili:

9 I) na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust 1 w zw. z art. 80 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie spowodowało sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie,

10 II) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie:

11 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust 1 w zw. z art. 80 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie spowodowało sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie,

12 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ust 1 i ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., okoliczności utraty mocy (utraty bytu prawnego) zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust 3 u.g.n., w związku ze złożonym przez skarżących sprzeciwem w trybie art. 80 ust 1 u.g.n. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie spowodowało sprzeczne z prawem rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie,

13 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 72 ust 3 pkt 4 oraz art. 77 ust 3 u.g.n., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 72 ust 3 pkt 4 oraz art. 77 ust 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Błędna wykładnia tych przepisów i ich niewłaściwe zastosowanie, spowodowało brak rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie,

14 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 66 § 3, art. 124 § 2 k.p.a. w szczególności poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieuwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz nieodniesienia się do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych a także prowadzenia postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania obywateli do organów Państwa, które naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania,

15 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez brak kontroli postanowienia w zakresie przestrzegania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z przepisem art. 126 k.p.a., a zatem nie przeprowadzenie właściwej kontroli orzekania Samorządowego Kolegium Odwoławczego poprzez nie stwierdzenie wystąpienia wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

16 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pouczyło skarżących, że zgodnie z dyspozycją art. 80 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami strona niezadowolona z orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, może wnieść od niego sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało jednocześnie - zgodnie z brzmieniem art. 80 ust 1, 3 u.g.n., że:

17 - wniesienie sprzeciwu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości,

18 - wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, objętego sprzeciwem.

19 W konsekwencji powyższego, skarżący zgodnie z pouczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnieśli w zakreślonym czternastodniowym terminie sprzeciw do sądu powszechnego (w trybie art. 80 ust 1 u.g.n.), za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Przyjąć więc należy, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego straciło swoją moc. W związku z powyższym, postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, zakończone postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., było bezprzedmiotowe i odnosiło się do orzeczenia, które straciło swój byt prawny. Kierując się zasadami ostrożności procesowej, skarżący w terminie 30 dni wnieśli również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w trybie art. 50 p.p.s.a., skargę na postanowienie SKO, wnosząc w szczególności o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania. W związku ze złożonym w trybie art. 80 u.g.n. sprzeciwem skarżącym do dnia 18 stycznia 2013 r. nie zostało doręczone żadne rozstrzygnięcie sądu powszechnego. W konsekwencji rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kierując się zasadą ostrożności procesowej, skarżący - w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w dniu 24 grudnia 2012 r. wniosek o przywrócenie terminu wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie. Skarżący podnieśli, że niejasne jest - bowiem nie wynika wprost z przepisów prawa, a orzecznictwo w tej kwestii jest bardzo niejednolite i jako takie jest niespójne - czy w stanie faktycznym sprawy właściwym do rozpoznania sprawy jest wyłącznie sąd powszechny, czy też w przypadku wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczenia w zakresie zwrotu wniosku z powołaniem na podstawę prawną ujętą w art. 66 § 3 k.p.a., właściwa będzie droga administracyjna.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, gdyż pomimo wadliwego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

22 Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2012 r., zostało doręczone pełnomocnikowi stron w dniu 2 lipca 2012 r. W ustawowym terminie przewidzianym w art. 80 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami został wniesiony sprzeciw od postanowienia. W myśl art. 80 ust. 1 wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne żądaniem przekazania sprawy sądowi powszechnemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Skutkiem wniesienia sprzeciwu w terminie następuje utrata mocy orzeczenia (art. 80 ust. 3 u.g.n.). Z uwagi na powyższe należy przyjąć, że skorzystanie przez strony ze środka prawnego przewidzianego w art. 80 ust. 1 zniosło byt prawny postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie strony wniosły co najmniej w dniu 31 lipca 2012 r., gdyż taką datą została opatrzona. W tej sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie wobec złożenia sprzeciwu straciło moc, a sprawa na skutek żądania stron podlegała rozpatrzeniu przez sąd powszechny, skargę należało ocenić jako niedopuszczalną z uwagi na przesłankę z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

23 Przyjęta przez Sąd I instancji argumentacja o konieczności wyczerpania w tej sprawie trybu przewidzianego w art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. jest błędna, ponieważ przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. nakazując odpowiednie stosowanie w tego rodzaju sprawach przepisów k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Wyłączenie to potwierdza konieczność stosowania środków przewidzianych w art. 80 ust. 1 u.g.n., a pośrednio właściwość sądu powszechnego w tych sprawach.

24 Z tych względów na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.