Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 3649/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2019 r., I OSK 3649/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 230/18 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 lipca 2018 r., II SA/Bk 230/18 oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że forma wnioskowanej pomocy została słusznie zakwalifikowana przez pracownika socjalnego GOPS jako specjalny zasiłek celowy. W ramach czynności wyjaśniających podjęto 15 stycznia 2018 r. próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni, do którego w konsekwencji nie doszło z powodu wyrażonej przez nią odmowy jego przeprowadzenia. Z dokonanych czynności sporządzony został przez pracownika socjalnego protokół, w którego treści wskazano, że po przekazaniu wnioskodawczyni informacji, że specjalny zasiłek celowy jest świadczeniem jednorazowym, oświadczyła ona, że potrzebuje pomocy stałej tj. comiesięcznej, a nie jednorazowej. Powyższe potwierdza pisemne oświadczenie złożone przez wnioskodawczynię, opatrzone jej własnoręcznym czytelnym podpisem, w którego treści zawarła ona ponadto oświadczenie o wycofaniu wniosku złożonego z 28 grudnia 2017 r. oraz prośbę o wydanie decyzji umarzającej postępowanie (k. 10 i 11 akt administracyjnych).

3 W świetle powyższego, przyjęcie przez organy obu instancji wniosku, że R. M. cofnęła swój wniosek było w pełni uzasadnione. Podnoszona przez skarżącą i jej pełnomocnika okoliczność braku świadomości skarżącej o treści podpisywanego 15 stycznia 2018 r. oświadczenia, nie może przemawiać za odmienną oceną zaistniałego stanu faktycznego. Po pierwsze dlatego, że skarżąca – pomimo zaawansowanego wieku – jest osobą w pełni sprawną umysłowo, samodzielnie gospodarującą i prowadzącą własne sprawy. Świadczy o tym treść formułowanych przez nią pism, które pomimo obszernych części opisowych zawierających informację o przeszłości skarżącej, w jasny i jednoznaczny sposób precyzują jej wolę. Ponadto, zakres kognicji sądu administracyjnego nie obejmuje badania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie o wadzie oświadczenia woli i podważające prawidłowość złożenia tego oświadczenia. Po drugie, przedmiotowa okoliczność została podniesiona dopiero na etapie skargi do tut. Sądu. Skarżąca bowiem nie wspomniała o niej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, co jednocześnie uniemożliwiło skonfrontowanie przedmiotowego twierdzenia ze stanowiskiem tego organu. Po trzecie zaś, skarżąca nie podjęła jakiekolwiek czynności zmierzającej do uchylenia się od skutków prawnych przedmiotowego oświadczenia, których dokonanie jest konieczne z punktu widzenia względnej nieważności, którą dotknięte jest oświadczenie woli obarczone wadą w postaci błędu.

4 Postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Stanowi o tym art. 102 ust. 1 u.p.s. Co prawda przepisy tej ustawy dopuszczają również możliwość przyznania pomocy społecznej z urzędu, jednakże w orzecznictwie oraz doktrynie spójnie przyjmuje się, że takie działanie odnosi się do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, spełniając jednocześnie wymogi do uzyskania innego świadczenia (por. m.in. wyrok WSA w Lublinie z 17 stycznia 2017 r., II SA/Lu 797/16). Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca, bowiem skarżąca, w trakcie wizyty pracownika socjalnego 15 stycznia 2018 r., jednoznacznie wskazała, że nie jest zainteresowana jedyną dostępną dla niej formą wsparcia w postaci usług opiekuńczych. W związku z tym organy doszły do słusznego przekonania o braku woli strony postępowania co do dalszego jego prowadzenia.

5 Skoro przepisy prawa uprawniają stronę do inicjowania wszczęcia postępowania w zakresie pomocy społecznej, to dopuszczalne jest również cofnięcie przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Zarówno bowiem złożenie wniosku inicjującego postępowanie, jak i jego późniejsze cofnięcie, jest fakultatywną, zależną od woli strony, czynnością procesową. Oznacza to, że czynność taka może także zostać odwołana, jednakże powinno to nastąpić do czasu ostatecznego rozpatrzenia pierwotnego żądania.

6 Cofnięcie wniosku rodzi bezprzedmiotowość postępowania, w związku z czym należy umorzyć je na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania jest bowiem równoznaczne z brakiem żądania, pochodzącego od uprawnionego podmiotu, do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej. Z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), nierozerwalnie powiązany z wolą podmiotu do prowadzenia tego postępowania, co obliguje organ do umorzenia postępowania. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (por. m.in. wyrok NSA z 9 marca 2012 r., I OSK 394/11; wyrok NSA z 14 września 2011 r., II OSK 1339/10). Odstąpienie zatem wnioskodawczyni od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty sprawy, czyniło dalsze postępowanie bezprzedmiotowym, co z kolei musi skutkować jego umorzeniem na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Skarżąca był uprawniona do cofnięcia swojego wniosku z 18 grudnia 2017 r. Skoro z niego skorzystała, to niezależnie od przyczyn cofnięcia, organ I instancji nie miał innej możliwości, jak tylko umorzyć postępowanie w sprawie.

7 Nie jest zasadny drugi z zarzutów wywiedzionych w piśmie z 11 czerwca 2018 r., Wedle bowiem art. 50 ust. 1 u.p.s. osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Skarżąca natomiast, jakkolwiek jest niewątpliwie osobą wymagającą, z powodu wieku oraz stanu zdrowia, pomocy innych osób, jednakże nie jest tej pomocy pozbawiona. Zgodnie z jej niezmiennym stanowiskiem, korzysta ona bowiem z usług opiekunki, z której to pomocy jest usatysfakcjonowana. Z kolei za bezzasadnością ostatniego z wywiedzionych w ww. piśmie zarzutów przemawia fakt, że w chwili rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez organ II instancji, nie zachodziła jeszcze przesłanka z § 10 ust. 4 uchwały. Skarżąca ukończyła bowiem 95 lat dopiero 23 maja 2018 r. Brak jest przy tym przeszkód, aby w chwili obecnej organ I instancji przeprowadził postępowanie mające na celu skorzystanie z dyspozycji § 10 ust. 4 uchwały.

8 Ponadto, Sąd nie doszukał się w niniejszej sprawie, naruszenia powołanych przez pełnomocnika skarżącej przepisów procesowych. W wyniku dokonanej kontroli, doszedł bowiem do wniosku, że organ w sposób prawidłowy ustalił okoliczności faktyczne istotne w kontekście rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, słusznie zmodyfikował podstawę prawną zapadłego w I instancji rozstrzygnięcia, którą prawidłowo zinterpretował oraz należycie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ocenił cały zebrany materiał dowodowy zgodnie zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, czego wyrazem jest szczegółowe i wyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w pełni oddające rzeczywisty stan rzeczy i zawierające przekonywującą argumentację. Z materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby strona nie była przez organ informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem niniejszego postępowania. Świadczy o tym przede wszystkim treść protokołu z 15 stycznia 2018 r.

9 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła R. M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, iż koszty te nie zostały zapłacone ani w całości ani w części. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 84 § 1 i 2 i art. 88 § l kodeksu cywilnego przez niewykonanie przez Sąd prawidłowo obowiązku kontroli legalności decyzji administracyjnych oraz uznanie za zasadne umorzenie postępowania o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej z powodu cofnięcia przez skarżącą wniosku o przyznanie pomocy z 28 grudnia 2017 r. – podczas gdy nie zaistniała obiektywna bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż:

10 a) Oświadczenie o cofnięciu wniosku oraz wniosek o umorzenie postępowania zawarte w oświadczeniu skarżącej z 15 stycznia 2018 r. zostały złożone pod wpływem błędu, o którym mowa w art. 84 k.c.;

11 b) Pismem z 5 kwietnia 2018 r. zatytułowanym "wniosek o przyznanie prawa pomocy" skarżąca dokonała uchylenia się od skutków prawnych swojego oświadczenia z 15 stycznia 2018 r., bo wyjaśniła, że to pracownik socjalny kazał jej podpisać oświadczenie, a ona nie wiedziała, co podpisuje, zaś cofnięcie wniosku z 28 grudnia 2017 r. nazwała "kłamstwem";

12 c) Art. 88 § 1 k.c. nie stawia dodatkowych wymogów oświadczeniu o uchyleniu się od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu poza koniecznością wyrażenia woli w formie pisemnej. Zatem oświadczenie skarżącej zawarte w formie pisemnej i stwierdzające, że nie wyraża ona zgody na cofnięcie wniosku o przyznanie pomocy i nazywa to "cofnięcie" kłamstwem – wyraża w sposób jasny wolę skarżącej uchylenia się od skutków prawnych i oświadczenia z 15 stycznia 2018 r.;

13 d) Złożenie przez skarżącą oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych "oświadczenia o cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania" powoduje, że czynność prawną uważa się za nieważną od samego początku (ex tunc), zatem nieważne jest oświadczenie skarżącej z 15 stycznia 2018 r. o "cofnięciu wniosku i umorzeniu postępowania", co skutkować powinno uchyleniem decyzji organów obu instancji;

14 e) Z uwagi na powyższą argumentację zawartą Sąd bezpodstawnie uznał, że "nie wynika, aby skarżąca podjęła jakiekolwiek czynności zmierzające do uchylenia się od skutków prawnych przedmiotowego oświadczenia, których dokonanie jest konieczne z punktu widzenia względnej nieważności, którą dotknięte jest oświadczenie woli obarczone wadą w postaci błędu." – s. 5 uzasadnienia wyroku;

15 f) Sąd w ogóle nie analizował oświadczenia zawartego w piśmie z 5 kwietnia 2018 r. pod kątem zastosowania art. 84 i 88 k.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

18 Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.

19 Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1) lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. jest bezzasadny. Po pierwsze dlatego, że w sprawie nie miał zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. tylko art. 105 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Po drugie zaś dlatego, że art. 3 § 1 i 2 pkt 1) p.p.s.a. stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" i "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne". Można byłoby uznać w ostateczności te przepisy za naruszone, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do ich naruszenia. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

20 Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 84 i 88 k.c., ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Wszak oświadczenie skarżącej o wycofaniu wniosku złożonego z 28 grudnia 2017 r. oraz jej prośba o wydanie decyzji umarzającej postępowanie (k. 10 i 11 akt administracyjnych) są czynnościami procesowymi skarżącej, do których nie mają zastosowania przepisy k.c. o wadach oświadczenia woli. Trafnie zatem Sąd I instancji podkreślił, że zakres kognicji sądu administracyjnego nie obejmuje badania, czy w sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające twierdzenie o wadzie oświadczenia woli.

21 Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.

22 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.