Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2023 r., I OSK 360/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2023 r., I OSK 360/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1564/20 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 25 maja 2020 r., nr DO-II.7610.17.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1564/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju z 25 maja 2020 r. nr DO-II.7610.17.2020.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddalił skargę.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...] zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

4 a/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. nr 84, poz. 948), przez bezzasadne przyjęcie, że Polskie Koleje Państwowe S.A. nie nabyły z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, pomimo że w niniejszej sprawie realizowały się wszystkie podstawy do jej uwłaszczenia;

5 b/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

6 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. polegające ograniczeniu postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę na w odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona,

7 2. z daleko posuniętej ostrożności procesowej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez Organ art. 61 §1-2 k.p.a. poprze brak wszczęcia postępowania o wywłaszczenie nieruchomości i jej uwłaszczenie w oparciu o art. 37a ust. 1-2 u.PKP, pomimo że Organ ustalił w niniejszej sprawie okoliczności wypełniające ww. podstawę wywłaszczenia i uwłaszczenia gruntów, będących elementem infrastruktury kolejowej.

8 Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono również oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

9 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że ustalenia w niniejszej sprawie zostały dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji. W toku postępowania administracyjnego nie doszło do podjęcia wszystkich koniecznych czynności, niezbędnych do załatwienia sprawy, jak również dokonania właściwej oceny, w zakresie braku spełnienia jednej z przesłanek zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o PKP. Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień. Błędne rozstrzygnięcie Sądu I instancji wynika z przyjęcia, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości zarówno 5 grudnia 1990 r., jak i 27 października 2000 r. Tymczasem, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w sprawie zrealizowały się wszystkie przesłanki uwłaszczenia.

10 Jak zaznaczyła wnosząca skargę kasacyjną, nawet gdyby przyjąć, że Skarbowi Państwa nie przysługiwała własność gruntu przedmiotowej działki, to realizują się podstawy do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa własności gruntu będącego elementem infrastruktury kolejowej z dniem 1 czerwca 2003 r., jak też stwierdzenia nabycia ex lege z tym dniem prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków, lokali i innych urządzeń znajdujących się na tych gruntach przez PKP S.A., na podstawie art. 37a ust. 1-2 ustawy o PKP.

11 Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

14 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

15 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

16 Jak wynikało z bezspornych ustaleń zawartych w zaskarżonym wyroku, Wojewoda Śląski decyzją z 21 listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez Polskie Koleje Państwowe S.A. w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], gm. [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] m2, objętego Kw nr [...].

17 Po rozpoznaniu odwołania, Minister Rozwoju decyzją z 25 maja 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego Minister stwierdził, że przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa, zarówno według stanu na 5 grudnia 1990 r., jak i na 27 października 2000 r. Minister podkreślił, że kwestia ewentualnego pozostawania przedmiotowego gruntu w posiadaniu PKP według stanu na 5 grudnia 1990 r. pozostaje w tym przypadku bez znaczenia, skoro działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie na decyzję powyższą decyzję Ministra Rozwoju.

19 Jak podkreślił Sąd I instancji, podstawową przesłanką nabycia mienia przez PKP w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", tj. 27 października 2000 r. (art. 83 ustawy), jest to, aby grunt był w tej dacie własnością Skarbu Państwa. Z prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2013 r. sygn. akt [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] dopiero z dniem 1 stycznia 2001r. przez zasiedzenie stała się własnością Skarbu Państwa. Wobec tego, że sporny grunt w dacie wejścia w życie ustawy (27 października 2000 r.) nie był własnością Skarbu Państwa, brak było podstaw do potwierdzenia, na wniosek PKP S.A. z 20 grudnia 2010 r., nabycia przez PKP w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., mienia stanowiącego nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...].

20 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

21 Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże przepisy postępowania co do zasady stanowią kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zinterpretowały art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów P.p.s.a. w związku z przepisami procedury administracyjnej. W takiej zaś sytuacji konieczne było odniesienie się w pierwszej kolejności do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego.

22 Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego PKP S.A. spełnia przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Zgodnie z tym przepisem grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP.

23 Jak słusznie wskazał Sąd I instancji przedmiotem uwłaszczenia mogą być wyłącznie grunty będące własnością Skarbu Państwa. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2013 r. sygn. akt [...] wynika, że sporna działka o nr [...] dopiero z dniem 1 stycznia 2001r. stała się własnością Skarbu Państwa. Oznacza to, że w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu 27 października 2000r. przedmiotowa działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Tym samym nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r., tj. posiadanie przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości w dacie 5 grudnia 1990 r. i w dacie 27 października 2000 r., co uniemożliwiało pozytywne rozpoznanie wniosku PKP S.A. Nie ulega bowiem wątpliwości, że warunki o jakich mowa w powyższym przepisie muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że brak któregoś z elementów powoduje niemożność nastąpienia skutku materialnoprawnego Przesłanki te muszą być spełnione na 5 grudnia 1990 r., a skutek rzeczowy następuje z mocy prawa na 27 października 2000 r., co także wynika z art. 34 ust. 1 ustawy. Aby zatem PKP mogła uzyskać prawo wieczystego użytkowania grunt musi stanowić własność Skarbu Państwa, a przedmiotowa nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa nie była. Nie była także własnością Skarbu Państwa w dacie wejścia w życie ustawy o komercjalizacji. Wbrew zarzutom skargi nie doszło zatem do naruszenia art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r.

24 Za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak również art. 151 P.p.s.a. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Skarżąca ogólnikowo jedynie stwierdza, że rozstrzygnięcia wydane w niniejszej sprawie oparto o ustalenia dokonane na podstawie niewystarczającej dokumentacji, nie wskazując jakichkolwiek dowodów przemawiających za prezentowanym przez nią stanowiskiem. W takiej sytuacji twierdzenia skarżącej są gołosłowne, niemające oparcia w aktach sprawy.

25 W odniesieniu do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c P.p.s.a. przez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 61 §1-2 K.p.a. i art. 37a ust. 1-2, ustawy z dnia 8 września 2000 r, należy wskazać, że również nie mógł być uwzględniony. Przede wszystkim sposób sformułowania zarzutu jest wadliwy. Nie można bowiem powoływać sprzecznych ze sobą przepisów, z których jeden stanowi o wyniku rozstrzygnięcia w postaci oddalenia skargi, drugi zaś uchylenia decyzji. Również nieskutecznie postawiono zarzut naruszenia art. 61 § 1 i 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie. Żądanie wniosku PKP SA z 20 grudnia 2010 r. o stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego wnioskująca spółka oparła na art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. i na tej też podstawie procedował Wojewoda Śląski. Nie miał natomiast podstaw do badania sprawy pod kątem przesłanek określonych w art.37a ust.1 i 2 powołanej ustawy, czy też inicjowania odrębnego postępowania z urzędu. Zatem całkowicie niezasadne jest żądanie skargi kasacyjnej uchylenia wyroku i wydanych w sprawie decyzji na innej podstawie prawnej aniżeli ta, która była podstawą rozstrzygnięcia.

26 Wobec powyższego należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

27 Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine P.p.s.a.

28 ,