Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., I OSK 356/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2019 r., I OSK 356/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 544/17 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 września 2017 r.,

3 sygn. akt III SA/Kr 544/17 oddalił skargę W. W. (dalej: "skarżący") na

4 decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2017 r., nr

5 [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu

6 mieszkalnego.

7 Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

8 Skarżący jest osobą nieuprawnioną do świadczeń emerytalno-rentowych z

9 MSWiA. Zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w [...] nad [...]

10 położonym w budynku Posterunku Policji stanowiącym własność Skarbu Państwa,

11 pozostającym w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i w

12 dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w [...]. Lokal ten pierwotnie

13 przydzielono ojcu skarżącego - S. W. Na podstawie art. 42 ust. 3

14 ówcześnie obowiązującej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji

15 Obywatelskiej, w brzmieniu obowiązującym w dniu śmierci ojca skarżącego -

16 S. W. (tj. 26 sierpnia 1980 r.), skarżący uzyskał jako niepełnoletni syn

17 zmarłego uprawnienia do renty rodzinnej z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które

18 utracił w 1989 r., po zakończeniu edukacji. Uprawnienia do lokalu uzyskała również

19 matka skarżącego, a wdowa po zmarłym S. W. - J. W. Na

20 podstawie art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zapatrzeniu

21 emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego,

22 Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,

23 Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu,

24 Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r.,

25 poz. 708, ze zm., dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym") z J. W.

26 zawarto umowę najmu lokalu. J. W. zmarła [...] lipca 2016 r., a w lokalu

27 pozostał jedynie W. W.

28 Komendant Miejski Policji w [...] [...] września 2016 r., na podstawie

29 art. 92 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz.

30 1782), wszczął postępowanie administracyjne w sprawie opróżnienia zajmowanego

31 przez skarżącego lokalu mieszkalnego. W trakcie postępowania organ ustalił, że

32 skarżący na podstawie uchylonych już przepisów lokalowych dotyczących byłych

33 emerytowanych funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej posiadał prawo do lokalu

34 mieszkalnego pozostającego w dyspozycji Policji jako członek rodziny S.

35 1

36 Sygn. akt I OSK 356/18

37 W., a następnie J. W. Skarżący posiadał również własne uprawnienia,

38 nie krócej niż na czas pobierania renty rodzinnej. Uprawnienie to wygasło z chwilą

39 zakończenia przez niego edukacji w 1989 r. W latach późniejszych jego uprawnienie

40 do lokalu wynikało jedynie z faktu zamieszkiwania wspólnie z matką, która

41 nieprzerwanie do dnia śmierci posiadała uprawnienia do renty rodzinnej, a więc

42 również do przedmiotowego lokalu.

43 Komendant Miejski Policji w [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr

44 [...], nakazał opróżnienie przedmiotowego lokalu mieszkalnego.

45 Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie do Komendanta

46 Wojewódzkiego Policji w [...].

47 Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją z [...] marca 2017 r., znak

48 [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

49 Organ odwoławczy wskazał, iż krąg osób uprawnionych do lokalu

50 mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji organów Policji, jest zawężony i

51 wyczerpująco wymieniony w art. 89 ustawy o Policji oraz ustawie o zaopatrzeniu

52 emerytalnym, której postanowienia art. 29 ust. 1 i 2 dają prawo do zajmowania takich

53 mieszkań emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do

54 renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki

55 wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach

56 lub rencistach. Skarżący, urodzony [...] listopada 1969 r., nie jest i nigdy nie był

57 funkcjonariuszem Policji, nie posiada już także uprawnień do policyjnej renty

58 rodzinnej (gdyż ukończył 25 lat) i nie jest również (w chwili obecnej) członkiem

59 rodziny zmarłego emeryta policyjnego w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji.

60 Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawo do lokalu

61 służbowego przysługuje wyłącznie policjantom oraz emerytom i rencistom

62 policyjnym. Małżonkowie i dzieci emeryta (rencisty) nie posiadają samoistnego prawa

63 do lokalu i mogą w nim mieszkać wyłącznie w charakterze członków rodziny.

64 Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozpatrując wniosek o "prawo pozostania

65 w lokalu na zasadach ogólnych", złożony przez zainteresowanego po śmierci matki

66 musiał brać pod uwagę stan faktyczny i prawny w dniu złożenia takiego wniosku, to

67 jest na 19 lipca 2016 r. W tym dniu skarżący nie był osobą uprawnioną do lokalu

68 pozostającego w dyspozycji Policji. Skarżący nie posiada uprawnień do renty

69 rodzinnej, nie posiada również umowy najmu zajmowanego lokalu mieszkalnego i

70 ponosi koszty odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu w wysokości

71 2

72 Sygn. akt I OSK 356/18

73 dotychczas naliczanego czynszu i opłat za media. Skarżący utracił już prawo do

74 renty rodzinnej, ukończył bowiem 25 lat życia, jest więc osobą nieuprawnioną do

75 jakichkolwiek świadczeń z resortu MSWiA. Stąd zajmowanie lokalu mieszkalnego

76 bez tytułu prawnego skutkuje koniecznością wydania decyzji o opróżnieniu lokalu.

77 Organ podkreślił, że art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie pozostawia dysponentowi

78 lokalu prawa dowolności. Wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu jest w stosunku do

79 osób nieuprawnionych obligatoryjne. Organ dodał, że opróżnienie lokalu

80 mieszkalnego zajmowanego przez osobę nieuprawnioną leży również w interesie

81 społecznym.

82 Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu

83 Administracyjnego w Krakowie.

84 Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł

85 ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej

86 decyzji.

87 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że problematyka

88 mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną w przepisach

89 resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z innych regulacji

90 prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też ochrony praw

91 lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw

92 lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z

93 2016 r., poz. 1610 ze zm.) stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali

94 będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych

95 mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby

96 Więziennej oraz lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji

97 Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne

98 dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji

99 ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi

100 przepisami odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia

101 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do

102 funkcjonariuszy Policji, a poprzez art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

103 Powyższe przepisy w sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg

104 osób, które są uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także

105 zasady postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są

106 przez osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w

107 3

108 Sygn. akt I OSK 356/18

109 dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca

110 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu

111 cywilnego, w tym art. 30 ustawy. Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a

112 więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji przesądza również o tym, że do lokalu

113 takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c.

114 Skoro bowiem prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu

115 prawnego przez członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji,

116 to jest wskazanych wyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym

117 zostają w tej materii wyłączone.

118 Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może

119 otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy

120 o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie

121 posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, ich uprawnienie do

122 zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego jaki posiada policjant.

123 Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym tytuł prawny do

124 lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki

125 tytuł uzyskać emeryci i renciści policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej

126 wyżej przewiduje możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego

127 przez członków rodziny, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby

128 uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał

129 warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub

130 rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w

131 dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta policyjnego może otrzymać tylko taki

132 członek rodziny, który byłby uprawniony do renty rodzinnej po zmarłym.

133 Sąd pierwszej instancji podał, że w niniejszej sprawie tytuł prawny do

134 przedmiotowego lokalu posiadał zarówno ojciec skarżącego, jak i - po jego śmierci -

135 skarżący oraz matka skarżącego. Tytuł prawny do lokalu matki skarżącego, jako

136 osoby uprawnionej do renty rodzinnej po mężu S. W., wygasł w chwili

137 jej śmierci. Natomiast sam skarżący dysponował tytułem prawnym do lokalu w

138 okresie, gdy był uprawniony do renty rodzinnej po ojcu S. W..

139 Uprawnienie do renty rodzinnej wygasło jednak z chwilą zaprzestania przez

140 skarżącego edukacji. Tytuł prawny skarżącego do przedmiotowego lokalu był

141 powiązany z uprawnieniem do renty rodzinnej po S. W. i wygasł z

142 chwilą wygaśnięcia powyższego uprawnienia. Skarżący zamieszkiwał w

143 4

144 Sygn. akt I OSK 356/18

145 przedmiotowym lokalu nadal z matką, która miała uprawnienie do renty rodzinnej i

146 związane z tym prawo do lokalu. Od chwili jej śmierci po stronie skarżącego brak jest

147 tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Konsekwencją zajmowania lokalu

148 mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada

149 tytułu prawnego do tego lokalu jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą

150 prawną takiej decyzji jest art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, który przewiduje

151 wydanie decyzji związanej, przy wydaniu której nie ma podstaw do stosowania

152 zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze

153 względu na jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.

154 Zdaniem Sądu prawo do lokalu zastępczego na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o

155 zaopatrzeniu emerytalnym jest ściśle uzależnione od posiadania przez członka

156 rodziny uprawnienia do renty rodzinnej. Brak praw do renty rodzinnej wyklucza

157 uprawnienie do uzyskania lokalu zastępczego.

158 Sąd podniósł, że zgodnie z art. 65 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym utraciła

159 moc ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy

160 Milicji Obywatelskiej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1983 r. poz. 210, ze zm.).

161 Skarżący w skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego

162 wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi

163 pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie

164 na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

165 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

166 I. prawa procesowego, tj.:

167 1) art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

168 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369

169 ze zm., dalej: "p.p.s.a.:), przez niewłaściwe zastosowanie, powodujące

170 nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek zaakceptowania

171 błędnych ustaleń faktycznych i prawnych organu, wynikłych z naruszenia przez organ

172 art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na

173 wynik sprawy, których to Sąd nie zauważył, a polegających na zaakceptowaniu przez

174 bez analizy ustalenia organu, że wygasło prawo skarżącego do lokalu mieszkalnego,

175 które nabył z 26 sierpnia 1980 r. wskutek śmierci ojca – S. W.,

176 emerytowanego milicjanta, jako niepełnoletnie dziecko zmarłego, uprawnione do

177 policyjnej renty rodzinnej,

178 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., przez brak zastosowania z uwagi na niepodanie

179 5

180 Sygn. akt I OSK 356/18

181 podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w przedmiocie wygaśnięcia prawa

182 skarżącego do lokalu mieszkalnego, albowiem Sąd jedynie w enigmatyczny sposób

183 określił, że prawo to wygasło, ale nie podał, na jakiej podstawie prawnej, co

184 uniemożliwia ocenę poprawności rozstrzygnięcia,

185 II. prawa materialnego, tj.:

186 3) art. 29 ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przez błędną

187 wykładnię, wynikłą z założenia, że przepis ten zawiera alternatywę w wyniku, czego

188 Sąd ustala, że prawo do lokalu mieszkalnego wygasło wskutek utraty uprawnień do

189 renty rodzinnej, w sytuacji gdy przepis zawiera jasną normę, że prawo do lokalu

190 mieszkalnego przysługuje do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego,

191 nie krócej niż na czas posiadania uprawnienia do policyjnej renty rodzinnej, co

192 oznacza, że po utracie uprawnień do renty rodzinnej trwa nadal do czasu

193 przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego,

194 4) art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji w związku z art. 144 ustawy o

195 postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez niewłaściwe zastosowanie

196 skutkujące zaakceptowaniem przez Sąd niezgodnej z prawem decyzji organu o

197 opróżnieniu lokalu mieszkalnego bez przydzielenia skarżącemu zastępczego lokalu

198 mieszkalnego, w sytuacji gdy skarżącemu nie został przydzielony zastępczy lokal

199 mieszkalny, a niezgodność z Konstytucją przepisów postępowania administracyjnego

200 o eksmisji z lokalu mieszkalnego bez przyznania lokalu zastępczego stwierdził

201 Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 października 2017 r., sygn. akt: K 27/15,

202 5) art. 88 i 89 ustawy o Policji, przez ich zastosowanie w sytuacji, w

203 sytuacji gdy skarżący nie jest funkcjonariuszem Policji, a jego prawo do lokalu

204 mieszkalnego wynika z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i poprzedzającej ją

205 ustawy z 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej w

206 brzmieniu obowiązującym na 26 sierpnia 1980 r.

207 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację

208 wskazującą na zasadność zarzutów w niej zawartych.

209 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

210 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

211 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje

212 sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie

213 6

214 Sygn. akt I OSK 356/18

215 nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne

216 związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.

217 Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres

218 rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku

219 sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na

220 naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe

221 zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to

222 mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać

223 przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny

224 Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to

225 sąd I instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny

226 może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia,

227 wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

228 Zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych

229 podstawach. W skardze kasacyjnej przywołano obie podstawy kasacyjne.

230 W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa

231 materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności

232 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut.

233 Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym

234 zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który

235 mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w

236 skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

237 Nie zasługiwał na uwzględnienie pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący

238 błędnych ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez organ, które nie zostały

239 zauważone przez Sąd pierwszej instancji. W ramach tego zarzutu skarżący

240 kasacyjnie kwestionuje wygaśnięcie jego tytułu prawnego do spornego lokalu

241 mieszkalnego.

242 Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że konieczność poczynienia

243 określonych ustaleń faktycznych jest zawsze zdeterminowana treścią normy prawnej

244 znajdującej zastosowanie w danej sprawie.

245 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, że

246 problematyka mieszkań dla funkcjonariuszy została objęta odrębną regulacją prawną

247 w przepisach resortowych i w tym zakresie nie mają zastosowania wynikające z

248 innych regulacji prawnych rozwiązania dotyczące najmu lokali mieszkalnych, czy też

249 7

250 Sygn. akt I OSK 356/18

251 ochrony praw lokatorów. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o

252 ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu

253 cywilnego stanowi, że przepisy tej ustawy stosuje się do lokali będących w dyspozycji

254 ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, do lokali

255 będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Więziennej oraz lokali

256 pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeństwa

257 Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych

258 lokali nie stanowią inaczej. W przypadku lokali będących w dyspozycji ministra

259 właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów tymi przepisami

260 odrębnymi dotyczącymi lokali mieszkalnych jest rozdział 8 ustawy z dnia 6 kwietnia

261 1990 r. o Policji. Przepisy te mają bezpośrednie zastosowanie do funkcjonariuszy

262 Policji, a przez art. 29 o zaopatrzeniu emerytalnym mają również zastosowanie do

263 emerytów i rencistów policyjnych oraz członków ich rodzin. Powyższe przepisy w

264 sposób szczególny uregulowały status prawny tych lokali, krąg osób, które są

265 uprawnione do uzyskania tytułu prawnego do takiego lokalu, a także zasady

266 postępowania i opróżniania lokali w przypadku, gdy lokale zajmowane są przez

267 osoby bez tytułu prawnego. Stąd też do lokalu mieszkalnego pozostającego w

268 dyspozycji organów Policji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca

269 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu

270 cywilnego.

271 Status zajmowanego przez skarżącego lokalu, a więc lokalu pozostającego w

272 dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają

273 zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 k.c. Skoro bowiem

274 prawo do takich lokali, w tym możliwość uzyskania do nich tytułu prawnego przez

275 członka rodziny zmarłego policjanta, podlega szczególnej regulacji, tj. wskazanych

276 powyżej przepisów, to regulacje zawarte w Kodeksie cywilnym zostają w tej materii

277 wyłączone. Pogląd ten nie budzi jakichkolwiek wątpliwości w orzecznictwie (por.

278 wyroki NSA z 16 grudnia 2012 r., ! OSK 1122/10, z 30 stycznia 2013 r., I OSK

279 220/12).

280 Na podstawie ustawy o Policji tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może

281 otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy

282 o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi

283 (małżonka, dzieci, rodziców policjanta i jego małżonka będący na jego wyłącznym

284 utrzymaniu lub jeżeli ze względu na wiek albo inwalidztwo albo inne okoliczności są

285 8

286 Sygn. akt I OSK 356/18

287 niezdolni do wykonywania zatrudnienia; za rodziców uważa się również ojczyma i

288 macochę oraz osoby przysposabiające) - nie posiadają samodzielnego tytułu

289 prawnego do lokalu, ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu

290 prawnego jaki posiada policjant. Natomiast na podstawie art. 29 ustawy o

291 zaopatrzeniu emerytalnym tytuł prawny do lokalu mieszkalnego będącego w

292 dyspozycji organów Policji zachowują lub mogą taki tytuł uzyskać emeryci i renciści

293 policyjni. Ten sam przepis art. 29 ustawy powołanej wyżej przewiduje możliwość

294 uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego przez członków rodziny, ale tylko i

295 wyłącznie w takim przypadku, gdy byliby uprawnieni do renty rodzinnej po

296 funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub

297 renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. A zatem tytuł prawny

298 do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, po śmierci emeryta

299 policyjnego może otrzymać tylko taki członek rodziny, który byłby uprawniony do

300 renty rodzinnej po zmarłym. Regulacja zawarta w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu

301 emerytalnym w istotnym dla niniejszej sprawy zakresie jest zbieżna z przepisami

302 obowiązującymi w dacie śmierci ojca skarżącego. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z

303 dnia 31 stycznia 1959 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Milicji

304 Obywatelskiej oraz ich rodzin prawo do mieszkania służbowego określone w ust. 1

305 przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po

306 funkcjonariuszach, których śmierć pozostaje w związku ze służbą lub którzy w chwili

307 śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury milicyjnej, oraz po

308 zmarłych emerytach lub rencistach, których inwalidztwo pozostawało w związku ze

309 służbą.

310 Skarżący taki tytuł prawny do spornego lokalu mieszkalnego uzyskał zatem na

311 czas posiadania uprawnień do renty rodzinnej. W momencie gdy uprawnienia do

312 renty rodzinnej wygasły, wygasł też tytuł prawny do zajmowanego lokalu, co w

313 sposób jednoznaczny wynika z przywołanych regulacji prawnych. Organ ustalił, i nie

314 zostało to skutecznie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie, że skarżący

315 prawo do renty rodzinnej utracił w 1989 r. po zakończeniu edukacji. W tej też dacie

316 wygasł tytuł prawny skarżącego do lokalu mieszkalnego położonego w [...] nad

317 [...], immanentnie związany z uprawnieniem do renty rodzinnej.

318 Okoliczność, iż skarżący nadal zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu wraz z matką

319 posiadającą uprawnienie do renty rodzinnej, nie tworzyła po jego stronie żadnych

320 uprawnień do spornego lokalu. Z chwilą śmierci matki ustała możliwość

321 9

322 Sygn. akt I OSK 356/18

323 zamieszkiwania skarżącego w tym lokalu. Nieuprawnione są więc twierdzenia

324 skarżącego kasacyjnie, że Sąd zaakceptował bez analizy ustalenia organu dotyczące

325 wygaśnięcia prawa skarżącego do lokalu mieszkalnego. Stanowisko Sądu w tym

326 zakresie jest szczegółowe. Sąd przywołał istotne w sprawie okoliczności faktyczne i

327 odniósł je do obowiązujących przepisów prawa, w tym do art. 29 ustawy o

328 zaopatrzeniu emerytalnym. Pozbawiony podstaw jest zatem zarzut naruszenia art.

329 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. został

330 postawiony nieprawidłowo, gdyż przepis ten nie może stanowić samodzielnej

331 podstawy kasacyjnej, co w orzecznictwie jest utrwalone, zwłaszcza na gruncie

332 uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., II FPS

333 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39). Wedle jej tezy przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może

334 stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wyjątkowo, a mianowicie tylko wtedy, gdy

335 uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego

336 przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w

337 rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Poza tym za pomocą zarzutu jego

338 naruszenia niepodobna podważać ustaleń faktycznych ani zastosowania czy

339 wykładni prawa materialnego. Generalnie reguluje on materię konstrukcji

340 uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Wedle jego brzmienia uzasadnienie

341 winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w

342 skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej

343 wyjaśnienie. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu

344 można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku

345 nie obejmuje choćby jednego z ustawowych wyżej wymienionych elementów, a wada

346 ta może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W drodze zarzutu naruszenia przepisu

347 art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować "techniczną kompletność" uzasadnienia, a

348 nie prawidłowość merytoryczną, bowiem temu celowi służą zarzuty naruszenia prawa

349 materialnego i procesowego.

350 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego

351 wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a.

352 Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w

353 skardze zarzuty oraz wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. W

354 orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja

355 uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można

356 mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4

357 10

358 Sygn. akt I OSK 356/18

359 p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11). W tej sprawie

360 takich okoliczności nie dostrzeżono, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie

361 uchyla go spod kontroli instancyjnej. Natomiast to, czy stanowisko Sądu i

362 argumentacja przywołana na jego poparcie jest zasadna i przekonująca, jest innym

363 zagadnieniem i nie może być kwestionowane omawianym zarzutem.

364 Nie można też uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy

365 o zaopatrzeniu emerytalnym. Sąd I instancji trafnie ocenił, że przepis ten nie ma

366 zastosowania wobec skarżącego, skoro zostało ustalone, że nie należy on do kręgu

367 osób wymienionych w art. 29 ust. 2 . Stosownie do art. 29 ust. 3 ustawy, prawo do

368 lokalu mieszkalnego, o którym mowa w ust. 1, przysługuje osobom wymienionym w

369 ust. 2, do czasu przydzielenia zastępczego lokalu mieszkalnego, nie krócej jednak

370 niż na czas posiadania uprawnień do policyjnej renty rodzinnej. Prawo do lokalu

371 zastępczego jest więc ściśle uzależnione od posiadania przez członka rodziny

372 uprawnienia do renty rodzinnej. Brak prawa do renty rodzinnej wyklucza uprawnienie

373 do uzyskania lokalu zastępczego (por. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., I OSK

374 1521/10).

375 Podkreślenia dodatkowo wymaga, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji

376 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu

377 mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością

378 tych organów zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z

379 resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb

380 jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o

381 ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu

382 cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do

383 zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej.

384 Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 95 ust. 3

385 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego

386 wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w

387 art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu

388 prawnego.

389 Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji

390 organów Policji przez osobę, która nie posiada tytułu prawnego do tego lokalu, jest

391 wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu, a podstawą prawną takiej decyzji jest przepis

392 art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie został

393 11

394 Sygn. akt I OSK 356/18

395 zastosowany prawidłowo. Przewiduje on wydanie decyzji związanej (decyzję o

396 opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się...) W sprawach, w których wprowadzona

397 jest instytucja tzw. decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania zasady

398 uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, ze względu na

399 jednoznaczne zdeterminowanie treści decyzji wolą ustawodawcy.

400 Wskazany w skardze kasacyjnej jako naruszony przez niewłaściwe

401 zastosowanie przepis art. 144 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji

402 nie został naruszony, albowiem nie znajdował on zastosowania w sprawie.

403 Przedmiotowa sprawa dotyczy decyzji w przedmiocie opróżnienia lokalu. Nie jest to

404 zatem etap postępowania egzekucyjnego, co oznacza, że przepisy ustawy o

405 postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie były w niej przez organ stosowane.

406 Dodatkowo wskazać należy na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 15 listopada

407 2017 r., sygn. akt SK 29/16, w którym Trybunał orzekł, że art. 90 w związku z art. 95

408 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 95 ust. 4 w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6

409 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067), w związku z art. 3 ust. 2 i 3

410 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym

411 zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610 oraz z

412 2017 r. poz. 1442 i 1529) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1

413 Konstytucji RP.

414 W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m.in., że osoba bez tytułu

415 prawnego do policyjnego lokalu mieszkalnego powinna zostać wykwaterowana na

416 podstawie wydanej decyzji administracyjnej, po to, by opuszczony przez nią lokal

417 mógł zostać przeznaczony do wykorzystania zgodnie z celem określonym przepisami

418 ustawy o Policji. Zapewnienie ochrony przed opróżnieniem lokalu osobom

419 zajmującym go bez tytułu prawnego nie powinno wypaczać celu, jakiemu służą te

420 lokale. Przewidziana w art. 95 ustawy o Policji decyzja o opróżnieniu lokalu - sama

421 przez się - nie prowadzi jeszcze do wykwaterowania donikąd osób znajdujących się

422 w trudnej sytuacji społecznej, bez zapewnienia absolutnego minimum w postaci

423 przyznania tymczasowego dachu nad głową. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że

424 zaskarżone przepisy ustawy o Policji są zgodne z Konstytucją, a konieczna z punktu

425 widzenia standardu konstytucyjnego regulacja ochronna powinna znaleźć się w akcie

426 regulującym prowadzenie egzekucji w administracji. Ustawa o Policji nie jest aktem

427 właściwym do normowania trybu eksmisji z mieszkań służbowych zajmowanych

428 przez osoby nieuprawnione. Ponadto Trybunał Konstytucyjny, powołując wyrok

429 12

430 Sygn. akt I OSK 356/18

431 Trybunału z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt K 27/15, którym orzeczono, że

432 art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w

433 administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do

434 egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu

435 potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art.

436 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji

437 gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w

438 stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych - uznał, że

439 dzięki stwierdzonej w tym wyroku zakresowej niekonstytucyjności art. 144 ustawy o

440 postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w systemie prawa polskiego został

441 zapewniony minimalny standard ochrony osób zajmujących bez tytułu prawnego

442 mieszkania służbowe, tj. ochrona przed eksmisją na bruk. Wskazując zaś na

443 szczególny status mieszkań służbowych przydzielanych policjantom, Trybunał w

444 wyroku z 15 listopada 2017 r. na marginesie poczynionych rozważań zaznaczył, że

445 przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa do lokalu i opróżnienia go są ściśle

446 powiązane z samym prawem do lokalu, jakie przysługuje funkcjonariuszowi

447 pozostającemu w służbie stałej. Stąd trudno oczekiwać, by ustawodawca - bez

448 wzruszenia zasad przydziału lokali służbowych - eksmisję z tych lokali poddał

449 reżimowi powszechnemu, wynikającemu z ustawy o ochronie praw lokatorów.

450 Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 88 i 89

451 ustawy o Policji. Zarzut ten został sformułowany w sposób nieprawidłowy.

452 W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe

453 podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby

454 wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z

455 wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych

456 jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na

457 wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny

458 Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie

459 się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż

460 nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać

461 kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi

462 naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego

463 2006 r., I GSK 1348/05). W rozpoznawanej sprawie powyższy wymóg nie został

464 zrealizowany. Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że konfrontując

465 13

466 Sygn. akt I OSK 356/18

467 uzasadnienie zaskarżonego wyroku z omawianym zarzutem możliwe jest odniesienie

468 się do powyższego wytuku, zważywszy, że Sąd pierwszej instancji w swoich

469 rozważaniach odwołał się do art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zaś odnosząc się do art.

470 89 ww. ustawy wskazał jacy członkowie rodziny policjanta uwzględniani są przy

471 przydziale lokalu mieszkalnego. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd nie odnosił

472 tych przepisów do okoliczności przedmiotowej sprawy, prawidłowo uznając, iż

473 uprawnienia skarżącego do uzyskania tytułu prawnego do spornego lokalu należy

474 poszukiwać w art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Powyższe przepisy

475 zostały przywołane przez Sąd w ramach szerszej argumentacji, tak odnoszącej się

476 do instytucji mieszkań służbowych dla funkcjonariuszy Policji, jak i pierwotnych

477 uprawnień skarżącego do zajmowania przedmiotowego lokalu. Niewątpliwie te

478 rozważania Sądu były istotne dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie

479 oznaczają one jednak, że Sąd pierwszej instancji odnosił je do sytuacji skarżącego,

480 będącego członkiem rodziny zmarłego funkcjonariusza i nieposiadającego obecnie

481 uprawnienia do renty rodzinnej.

482 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art.

483 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

484 14