Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., I OSK 3282/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2016 r., I OSK 3282/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T., B. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1304/14 w sprawie ze skargi A. T., B. T. i M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1304/14, oddalił skargę A. T., B. T. i M. T. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.

3 Sąd przedstawił w wyroku następujący stan sprawy:

4 W dniu [...] lutego 2011 r. Rada Miejska w Radomiu, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g."), art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: "u.d.p.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia.

5 Z § 1 uchwały wynika, że do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi określone w wykazie, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały. W § 2 tego aktu wskazano, że ustala się przebieg dróg gminnych przedstawiony w załączniku graficznym Nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Radomia (§ 3 aktu). Jednocześnie w § 4 uchwały zaznaczono, iż traci moc uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia (zmieniona uchwałami Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.).

6 A. T., B. T. i M. T., na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwali Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa wywołanego podjęciem zaskarżonej uchwały, w części dotyczącej zaliczenia ul. [...] do kategorii dróg gminnych. Skarżący wskazali, że w pasie drogowym ul. [...] posiadają 44 m2 nieruchomości położonej przy ul. [...] oznaczonej jako działka 134, dla której Sąd Rejonowy w Radomiu [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Podjęta uchwała narusza przysługujące skarżącym prawo własności, uregulowane w art. 140 Kodeksu cywilnego, w sposób istotny ingerując w sferę praw właścicielskich. Wskazali, że przed jej podjęciem Rada Miejska nie wystąpiła z ofertą wykupienia rzeczonego gruntu. Podali, iż opłacany był podatek od nieruchomości za ten fragment nieruchomości, a więc wykonywany był obowiązek nałożony na nich uchwałami Rady Miejskiej podjętymi na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 849).

7 Zdaniem skarżących uchwała narusza także art. 7 ust. 1 u.d.p., bowiem Rada Miasta nie może podjąć uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii publicznych dróg gminnych, jeśli gmina nie uzyskała wcześniej prawa własności nieruchomości na których ta droga przebiega.

8 Rada Miejska nie podjęła uchwały dotyczącej rozstrzygnięcia zasadności wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

9 Na powołaną wyżej uchwałę A. T., B. T. i M. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, żądając stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej zaliczenia drogi biegnącej ul. [...] do kategorii dróg gminnych.

10 W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ podał, że zaskarżona uchwała dotyczyła jedynie uporządkowania wykazu dróg gminnych w mieście Radomiu. Natomiast ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na mocy uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 2006 r.

11 Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności skarżących i rozpoczęcia budowy na nieruchomości nie stanowiącej własności gminy, organ podał, że przeznaczenie działki skarżących pod drogę odbyło się zgodnie z procedurą zawartą w rozdziale III ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej: "specustawą drogową") "Nabywanie nieruchomości pod drogi", począwszy od art. 12. Wskazano, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Podano, że w niniejszej sprawie decyzja taka została wydana, doręczona stronom i uprawomocniła się. Organ wskazał, że roszczenie o odszkodowanie jest odrębnym otwartym zagadnieniem, nie mającym wpływu na ważność uchwały o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych. W oparciu o przepisy uchwały Rada Miejska nie miała obowiązku przed podjęciem uchwały występować, jak twierdzą skarżący, do właścicieli z ofertą wykupu gruntu z przeznaczeniem pod drogę.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1304/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę.

13 Na wstępie Sąd wskazał, że wnoszący skargę na podstawie art. 101 § 1 u.s.g. musi się wykazać nie tylko interesem prawnym, ale także jego naruszeniem. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi już obecnie (a nie w przyszłości) powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Przy czym naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g., powinno być obiektywne, tzn. takie, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących.

14 Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie dotyczyła ul. [...]. Jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz treści uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych właśnie na podstawie tej uchwały. Niemniej, uchwała ta na mocy zaskarżonej uchwały z dnia [...] lutego 2011 r. nie znajduje się już w obrocie prawnym. Stanowiący załącznik Nr 1 do uchwały nr [...] – Wykaz ulic miasta Radomia pod poz. 256 zawiera wymienioną ul. [...]. Potwierdzeniem powyższego jest także pismo Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w Radomiu z dnia [...] grudnia 2014 r., z którego wynika, że zaskarżona uchwała nie zaliczała ul. [...] do kategorii dróg gminnych, miała ona jedynie na celu uporządkowanie wykazu dróg gminnych w mieście Radomiu.

15 W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących, gdyż nie ma ona wpływu na ich działkę nr 134 usytuowaną przy ul. [...]. Interes prawny skarżących byłby naruszony, gdyby uchwała Rady Miejskiej odnosiła się do charakteru tej drogi gminnej. Wobec tego w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżących.

16 Jednocześnie Sąd wskazał, że z przedstawionych przez organ dokumentów sprawy wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta Radomia, w trybie przepisów specustawy drogowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej polegającej na budowie ul. [...] w Radomiu jako ciągu pieszo-jezdnego w strefie zamieszkania, wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem oraz przebudową kolidujących urządzeń infrastruktury technicznej. Jak wynika z tej decyzji na jej mocy działka 134 została podzielona na działki 134/1 i 134/2, i działka 134/1 stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Radomia. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

17 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli A. T., B. T. i M. T., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając ww. wyrok w całości.

18 Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

19 1) art. 7 ust. 1 w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że droga gminna nie musi stanowić własności gminy oraz, że jedynym kryterium przekwalifikowującym daną drogę wewnętrzną w drogę gminną jest odpowiednia uchwała,

20 2) art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że część działki 134 stanowi własność Gminy Miasta Radomia na skutek podjęcia odpowiedniej uchwały, nie zaś na skutek przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r. poz. 782 – dalej: "u.g.n."),

21 3) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm. – dalej: "specustawa drogowa") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że skoro przepis ten reguluje zakres przedmiotowy ustawy i określa go w postaci dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to można również zastosować go do dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy nie ma on zastosowania do dróg wewnętrznych, co spowodowało niewłaściwe zastosowanie przepisów specustawy drogowej w sytuacji, w której winny być zastosowane przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n. w zakresie wywłaszczania nieruchomości.

22 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podniesiono, że zaskarżona uchwała narusza prawa właścicielskie skarżących. Wskazano, że uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie. Ponadto podniesiono, że nawet, gdyby Rada Miejska chciała zaliczyć do kategorii dróg gminnych drogę projektowaną, to ustawa o drogach publicznych nie zawiera takiej regulacji. Zdaniem skarżących droga będąca przedmiotem niniejszej sprawy jest drogą wewnętrzną.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

24 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

25 Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

26 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

27 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

28 Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

29 Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

30 Wobec tego, że w wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, mimo powzięcia wątpliwości co do prawidłowości dokonanych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, zarówno co do treści załącznika Nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Radomiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia (ul. [...] wymieniona została w wykazie stanowiącym załącznik Nr 1 do tej uchwały jako zaliczona do dróg gminnych pod poz. 270), jak i braku wyjaśnienia stanu przedmiotowej nieruchomości w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały oraz ustalenia przebiegu ul. [...] (czy istotnie ulica ta w dacie zaliczenia objęła część nieruchomości stanowiącej własność skarżących).

31 Skoro w skardze kasacyjnej podniesione zostały tylko zarzuty materialnoprawne Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym, wobec ograniczonego zarzutami zakresu kognicji, nie mógł oceniać zasygnalizowanych wyżej kwestii.

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustalił, że zaskarżona uchwała nie dotyczyła nieruchomości stanowiącej własność skarżących, bowiem została wydana w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych i ustalenia przebiegu dróg gminnych na terenie miasta Radomia, tj. ulic: [...]. Sąd uznał, że w tej sytuacji zaskarżona uchwała nie naruszyła interesu prawnego skarżących, o jakim mowa w art. 101 § 1 u.s.g., gdyż nie ma ona wpływu na ich działkę nr 134 usytuowaną przy ul. [...], zaś zaskarżona uchwała nie dotyczyła ul. [...].

33 Sąd I instancji nie dokonywała w sprawie wykładni art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z tego względu zarzut błędnej wykładni tej normy prawnej uznać należało za chybiony.

34 Odwołując się do treści art. 7 tej ustawy Sąd stwierdził w konsekwencji, że status drogi gminnej uzależniony jest od podjęcia w tym zakresie stosownej uchwały. W zaskarżonym wyroku nie stwierdzono – jak to przyjęto w zarzucie, że jedynym kryterium przekwalifikowującym daną drogę wewnętrzną w drogę gminną jest odpowiednia uchwała. W pisemnych motywach zaskarżonego wyroku nie zostało też zawarte stwierdzenie, że droga gminna nie musi stanowić własności gminy.

35 Jakkolwiek w końcowej części uzasadnienia Sąd I instancji wspomniał, że decyzją Prezydenta Miasta Radomia z dnia [...] października 2014 r., nr [...] wydaną w trybie przepisów specustawy drogowej, którą zezwolono na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej polegającej na budowie ul. [...] w Radomiu, na mocy której działka nr 134 została podzielona na działki nr 134/1 i nr 134/2 i działka nr 134/1 stała się z mocy prawa własnością Gminy Miasta Radomia, to okoliczność ta nie stanowiła podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z tego względu również zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie mógł być uznany za usprawiedliwiony, skoro przepisy powołanej ustawy nie miały w sprawie zastosowania.

36 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.