Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2926/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 2926/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1265/11 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w C. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 W dniu [...] czerwca 2011r. Rada Miejska w C. podjęła uchwałę [...] o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

3 Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w C. domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli jako tzw. opłat stałych oraz wątpliwości co do zgodności z prawem zapisów uchwały stanowiących o możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu związanej z wakacjami, feriami zimowymi oraz leczeniem szpitalnym lub sanatoryjnym, po uprzednim okazaniu zaświadczenia lekarskiego o chorobie dziecka.

4 Pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski cofnął skargę uzasadniając to podjęciem przez Radę Miejską w C. w dniu 25 października 2011 r. uchwały Nr XIV/168/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. Organ nadzoru wskazał, iż na mocy ww. uchwały ustalono stawki opłat za świadczenie przedszkola w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, jednocześnie uchylając uchwałę z [...] czerwca 2011 r. nr X/103/11.

5 Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1265/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w C. z [...] czerwca 2011 r. nr X/103/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenie przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Sad wskazał, że skarga Wojewody Małopolskiego uznana została za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie.

6 Sąd wskazał, ze zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miejską w C. w całości uchwałą nr XIV/168/11 z dnia 25 października 2011 r., co jednak nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała zmieniająca zasady dotyczące ponoszenia opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd podzielił pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę. Wprawdzie pismem z dnia 9 listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski cofnął skargę uzasadniając to podjęciem przez Radę Miejską w C. w dniu 25 października 2011 r. uchwały Nr XIV/168/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. , jednakże na podstawie art. 60 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał to cofnięcie za niedopuszczalne, albowiem doprowadziłoby ono do utrzymania w mocy skutków prawnych aktu dotkniętego wadą nieważności. Dokonując oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona w sprawie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej uchwalenia. Rada Miasta C. zaś, pytana o to dwukrotnie przez Sąd, oświadczyła, że nie podjęła żadnych działań zmierzających do wyeliminowania skutków prawnych zaskarżonej uchwały (pisma z dnia 9 grudnia 2011 r., k. 27 oraz z 2 stycznia 2012 r., k. 33).

7 Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd podkreślił, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

8 Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego.

9 Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogły być pobierane opłaty.

10 W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

11 W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

12 Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w § 1 ust. 3 opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu, z rozróżnieniem jedynie czy przebywa do 7 godzin dziennie czy powyżej 7 godzin dziennie i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych, z których dziecko korzysta. Wymogu tego nie spełnia ogólne wymienienie w § 1 ust. 2 pkt 1 uchwały rodzaju świadczeń, z jakich dane dziecko potencjalnie może korzystać (zajęcia opiekuńcze, wychowawcze i dydaktyczne). Wysokość opłaty "miesięcznej" ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłatą za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia, za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą miesięczną, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

13 W ocenie Sądu także § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Przewiduje on możliwość żądania zwrotu części opłaty tylko w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z powodów w tym przepisie wymienionych (wakacje, ferie zimowe, pobyt w szpitalu lub sanatorium). Uchwała tej treści pozbawia zatem możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z innych powodów niż wymienione w tym przepisie. Taka regulacja prawna jest nieprawidłowa, narusza zasadę ekwiwalentności opłaty. Zgodnie z tą zasadą opłata w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń, powinna zostać rodzicom zwrócona.

14 Naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza naruszenie przez Radę Miejską w C. granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

15 Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu.

16 Rada Miejska w C. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszeniu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to uznanie, iż ustalona w oparciu o ten przepis opłata za świadczenia udzielane przez przedszkole winna być oparta na kalkulacji ekonomicznej i posiadać stosowne uzasadnienie jak również wskazywać konkretne świadczenia nią objęte oraz zawierać analizę ekonomiczną poszczególnych świadczeń.

17 Na tych podstawach wnosiła o:

18 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia lub o:

19 2) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania,

20 3) przyznanie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego, zgodnie z art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

21 Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę kasacyjna wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przyjętych.

22 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

23 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

24 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 14 ust. 5 ustawy z 27 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 12, poz. 22 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowił, że opłatę za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 powołanej ustawy. Art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie zawierał ustawowej definicji pojęcia "opłaty". W orzecznictwie i doktrynie przyjęte jest stanowisko, że opłata jest – w istocie wynagrodzeniem za związane z kosztami działania władzy. Opłata jest instytucją prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobierana jest w związku z wyraźnymi wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata jest zatem zapłatą za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Taki charakter ma ustalona przez radę gminy opłata na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Z tego względu w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że w tym zakresie obowiązuje bezwzględna konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierania opłat. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wywiódł, że w uchwale z [...] czerwca 2011 r. nr X/103/11 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę C. nie wskazano co składa się na opłatę stałą miesięczną. Ogólnikowe wskazanie zajęć opiekuńczych, wychowawczych i dydaktycznych nie spełnia wymogów konkretyzacji świadczeń, za które miała być pobierana opłata stała. Nie pozwala na ustalenie czy świadczenia te wykraczają poza minimum wychowania przedszkolnego. Sąd podzielił w pełni stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2315/11.

25 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.