Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., I OSK 2915/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2023 r., I OSK 2915/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.149.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 11 marca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2014/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.149.2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2018 r. nr GZ.rn.625.334.2015.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zaskarżoną do Sądu I instancji decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 maja 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 kwietnia 1950 r. Nr. UR/PO.1.2/8/50 oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego z dnia 17 października 1949 r. L. 3843/49, Zn. UR/P.II.9. uznającego, że "nieruchomość ziemska [...] Nr kolejny [...], położona w gminie Łysobyki, powiatu łukowskiego o ogólnym obszarze 75 ha 8950m2, stanowiąca hipoteczną własność [...] z [...], podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13)". Rozstrzygnięcie z dnia 17 października 1949 r. zostało utrzymane w mocy orzeczeniem z dnia 29 kwietnia 1950 r. z uzupełnieniem, że "przedmiotowa nieruchomość posiada ponad 50 ha użytków rolnych". Organ wskazał, że oceniane decyzje z dnia 17 października 1949 r. i z dnia 29 kwietnia 1950 r. nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z wypisu z dnia 30 czerwca 1948r. z księgi wieczystej dóbr [...], gminy Łysobyki, repertorium Nr 8, wynika, że właścicielką nieruchomości [...] na dzień wejścia w życie dekretu, tj. dzień 13 września 1944r., była [...][...] z [...] na podstawie stwierdzenia praw do spadku przez Sąd Grodzki w Kocku z dnia 7 lutego 1948r.", tj. spadku po zmarłej w dniu 10 października 1941 r. [...] I voto [...] II voto [...], obszar działki stanowił 75 ha 8950 m2, z czego omawiana nieruchomość posiadała ponad 50 ha użytków rolnych, czyli jak wskazuje art. 2 ust. 1e dekretu PKWN.

5 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła [...].

6 Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w tym art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz zasad ogólnych postępowania, jak i zasad postępowania dowodowego. Minister bezzasadnie uznał, że orzeczenie Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego z dnia 17 października 1949 r. mogło zostać wydane mimo braku stosownego wniosku pochodzącego od uprawnionej osoby, a wszczęcie postępowania z urzędu nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Tym samym wadą nieważności dotknięte jest również orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 kwietnia 1950 r. utrzymujące to orzeczenie w mocy.

7 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

8 1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

9 a) § 5 ust 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1

10 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r, o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. poz, 51 ze zm.), dalej jako "rozporządzenie", w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. poz. 13 ze zm.), dalej jako "dekret", poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, czy określona nieruchomość podlegała działaniu dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, może się toczyć jedynie na wniosek właściciela przejmowanej nieruchomości,

11 b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające

12 się w błędnym uznaniu, iż skoro kontrolowane decyzje Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego oraz Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych zapadły w wyniku postępowania prowadzonego z urzędu, to tym samym zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy treść przepisu § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia nie wskazuje bezpośrednio i jednoznacznie wyłącznie na ich skargowy charakter, wobec czego nie daje też podstaw do stwierdzenia, że decyzje te były dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

13 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

14 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art. 6, 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez

15 przyjęcie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi miał naruszyć wymienione przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące postępowania dowodowego, w sytuacji, w której w istocie Sąd nie zakwestionował ustaleń faktycznych Ministra, lecz zajął przeciwne stanowisko wyłącznie w oparciu o odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego, co doprowadziło Sąd do bezzasadnego przypisania organowi naruszenia wymienionych przepisów postępowania administracyjnego oraz uchylenia zaskarżonej decyzji; na przeciwko

16 b) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez zaniechanie uzasadnienia wyroku w części, w

17 której przypisuje Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchybienie regułom postępowania administracyjnego wyrażonym w art. art. 6, 7 i 77 § 1 k.p.a.

18 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

19 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

21 W myśl art. 183 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 376, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1–6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

22 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 powołanej ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID–19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy.

23 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z dnia 12 października 2022 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

24 W rozpoznawanej sprawie powołano się na obydwie podstawy kasacyjne z art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

25 Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z podnoszonymi w skardze kasacyjnej (środku odwoławczym) zarzutami naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty podstawowego zagadnienia w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd wojewódzki wykładni i zastosowania prawa materialnego.

26 Podstawowym zagadnieniem spornym i zrazem wymagającym rozstrzygnięcia – w rozpoznawanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie – jest kwestia posiadania kompetencji (uprawnienia) przez organy administracji publicznej, o których mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. poz. 51 ze zm.) – do wydawania z urzędu decyzji (orzeczeń) w przedmiocie tam określonym.

27 Wokół powyższego zagadnienia skupiają się zasadniczo zarzuty skargi kasacyjnej wobec zaskarżonego wyroku Sądu wojewódzkiego uchylającego decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr GZ.rn.625.149.2018 oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 maja 2018 r. nr GZ.rn.625.334.2015. przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 29 kwietnia 1950 r. Nr. UR/PO.1.2/8/50 oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Urzędu Wojewódzkiego Lubelskiego z dnia 17 października 1949 r. L. 3843/49, Zn. UR/P.II.9. uznającego, że "nieruchomość ziemska [...] Nr kolejny [...], położona w gminie Łysobyki, powiatu łukowskiego o ogólnym obszarze 75 ha 8950m2, stanowiąca hipoteczną własność [...] z [...], podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13)".

28 § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. poz. 51 ze zm.), dalej rozporządzenie, stanowi, że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e) należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich (§ 5 ust. 1); od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu dni 7, licząc od dnia następnego po doręczeniu decyzji, do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 ust. 2).

29 Wykładania § 5 rozporządzenia miała miejsce w ramach uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OPS 2/06, dalej uchwała I OPS 2/06 (zob. art. 187 p.p.s.a.), publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl.

30 Nieruchomości ziemskie, jak akcentuje uchwała I OPS 2/06, określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu przechodziły bezzwłocznie na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnego wynagrodzenia, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret wszedł w życie z dniem ogłoszenia, tj. 13 września 1944 r. Potwierdzenie przejęcia nieruchomości następowało przez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela do księgi hipotecznej (gruntowej), na wniosek wojewódzkiego urzędu ziemskiego w oparciu o zaświadczenie starosty, stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, które to zaświadczenie nie było decyzją administracyjną (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. III CZP 90/91, OSNCP 1992, nr 5, poz. 72; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1999 r. III RN 165/98, OSNP 2000, nr 3, poz. 90).

31 Niezależnie od tych regulacji, władze wprowadzające w życie dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, zdawały sobie jednak sprawę z tego, że w praktyce mogą powstać wątpliwości co do tego, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu. Dlatego też w § 5 rozporządzenia przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

32 W tej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że rozporządzenie, w tym jego § 5 – jako akt wykonawczy do dekretu – nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego, gdyż służy jego wykonaniu (realizacji). Odwołanie się w § 5 ust. 1 rozporządzenia do "art. 2 ust. (1) pkt e)" dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej podobnie, jak to uczyniono w § 6, 7 i innych przepisach tego rozporządzenia, służy wskazaniu kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych w dekrecie na cele reformy rolnej, w sprawach których przewidziano możliwość orzekania w drodze decyzji administracyjnych. Było to konieczne w celu identyfikacji (wskazania), do której kategorii nieruchomości ma mieć zastosowanie ten tryb, gdyż w dekrecie w art. 2 ust. 1 w punktach oznaczonych literami a, b, c, d, e określono pięć kategorii nieruchomości ziemskich przeznaczonych na cele reformy rolnej, wyodrębnionych według kryteriów podmiotowych i przedmiotowych. W każdej z tych kategorii nieruchomości wyodrębnionej w oddzielnej jednostce redakcyjnej (punkcie), określono różne przesłanki i kryteria, które decydują o przeznaczeniu nieruchomości na cele reformy rolnej. I tylko jedna z tych kategorii nieruchomości, zamieszczona w punkcie pod lit. e została poddana możliwości orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy podlega działaniu przepisów dekretu. Zakres orzekania na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia nie wynika z samego tego przepisu, ani z samego punktu oznaczonego lit. e art. 2 ust. 1 dekretu, lecz z całości obu tych przepisów, z pełnego ich brzmienia.

33 Uchwała I OPS 2/06 eksponuje, ze przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny w ,przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia, który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Kryteria, warunki (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

34 Należy wyraźnie zaznaczyć – jak w szczególności podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale, iż orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, nie było regułą, czy też wymogiem formalnym w każdej sprawie. Tryb ten był uruchamiany w przypadkach spornych, kiedy właściciel (współwłaściciel) nieruchomości uważał, że jego nieruchomość z takich, czy innych względów nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i w związku z tym powinna być wyłączona spod działania tego przepisu, czyli nie powinna podlegać przejęciu na cele reformy rolnej w części bądź w całości (§ 6 rozporządzenia). Celowym jest również zwrócenie uwagi na samo brzmienie tego przepisu (§ 5 ust. 1 rozporządzenia), a w szczególności na ten jego fragment, który określa przedmiot orzekania: "w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. (1) pkt e)". Użyty tam wyraz "nieruchomość" bez przymiotnika ziemska, wskazuje na to, że ustalenie, czy nieruchomość, o wyłączenie której spod działania przepisów art. 2 ust. 1 lit. e – ubiega się strona – jest nieruchomością ziemską, należy również do zakresu tego postępowania.

35 Przenosząc powyższe – w okoliczności rozpoznawanej sprawy – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydanie decyzji przez organ na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia mogło nastąpić wyłącznie na wniosek strony (§ 6 rozporządzenia).

36 Jak wynika z akt sprawy postępowanie w sprawie przejęcia majątku, a także późniejsze wydanie decyzji z dnia 17 października 1949r., zostało zapoczątkowane przesłaniem do Urzędu w dniu 14 września 1949r. przez Starostwo Powiatowe w Łukowie podania [...] z [...], hipotecznej właścicielki nieruchomości ziemskiej "[...] " Nr kolejny [...], położonej w Gminie Łysobyki o ogólnej powierzchni 75 ha 8950 m2, w którym to podaniu w/w prosi Starostwo Powiatowe w Łukowie o wydanie zezwolenia na dokonanie wpisu w księdze wieczystej "[...] " sprzedanych działek w okresie od 1935r. do 1939r.

37 Przywoływane wyżej pismo stanowiło, jak zasadnie ustalił Sąd wojewódzki, podstawę do wszczęcia z urzędu przez organ I instancji postępowania i wydanie w dniu 17 października 1949r. kwestionowanej decyzji w oparciu o § 5 rozporządzenia, co wynika z treści uzasadnienia tej decyzji.

38 Mając na uwadze powyższe ustalenia, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu wojewódzkiego, że to nie wyraźny wniosek właściciela nieruchomości, jak tego wymaga przepis rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., ale ustalenia organu administracji, stały się podstawą wydania orzeczenia z dnia 17 października 1949 r. Ówczesna właścicielka nieruchomości nie złożyła podania (pisma), które w sposób jednoznaczny wskazywałoby na jej wolę zwrócenia się z prośbą o wydanie decyzji rozstrzygającej o tym, czy majątek ziemski "[...] " podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wskazany powyżej brak proceduralny nie mógł być również naprawiony późniejszym odwołaniem, bowiem fakt uczestniczenia właściciela nieruchomości w postępowaniu odwoławczym nie może mieć znaczenia przy ocenie formalnych podstaw wydania orzeczenia z dnia 17 października 1949 r.

39 Mając na względzie dokonane ustalenia Sąd odwoławczy stwierdza, że orzeczenie z dnia 17 października 1949 r. oraz następnie decyzja z dnia 29 kwietnia 1950 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

40 Orzeczenie Sądu I instancji, w tym w szczególności jego uzasadnienie zawiera wszelkie niezbędne elementy i to w stopniu umożliwiającym realizację sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej, tym samym brak jest podstaw do uznania zarzutu środka odwoławczego wskazującego na naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z przywoływanymi przepisami k.p.a.

41 W tym stanie rzeczy należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione.

42 Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.