Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 286/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2007 r., I OSK 286/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Joanna Runge-Lissowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2005r. sygn. akt IV SA/Wa 301/05 w sprawie ze skargi R. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości w sprawie rozgraniczenia nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje adw. E. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – kwotę 180 złotych (sto osiemdziesiąt złotych) + 39,60 złotych (trzydzieści dziewięć złotych 60/100) jako podatek od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 7 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 301/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. G. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania sprawy według właściwości .

3 Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy : Pismem z dnia 27 grudnia 2004 r. R. G. wystąpił do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. Nr [...] wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

4 Postanowieniem z dnia 6 października 2004 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał powyższy wniosek do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] podkreślając , że zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. Nr 100 z 2000 r. poz. 1086 ) właściwym w sprawach rozgraniczenia nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent), czyli organ administracji samorządowej w stosunku , do którego organem wyższego stopnia na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79 z 2001 poz. 856 ) jest samorządowe kolegium odwoławcze. Zgodnie z art. 2 tej ustawy kolegium rozpatruje odwołania i zażalenia oraz żądania wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień w sprawach należących do samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że właściwym do rozpatrzenia wniosku R. G. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

5 Po otrzymaniu powyższego postanowienia w/w zwrócił się na podstawie art. 127 § 3 kpa do Głównego Geodety Kraju z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

6 Główny Geodeta Kraju postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie . W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano , że skarżący błędnie sugeruje, iż w myśl art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji rządowej kolegia odwoławcze nie mają powierzonych uprawnień organu wyższego stopnia w stosunku do innych organów niż organy gmin. Zdaniem skarżącego Prezydent [...] wydał decyzję z zakresu administracji rządowej na podstawie Prawa geodezyjnego i kartograficznego, od której służy odwołanie do Wojewody [...] zgodnie z art. 6a ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Natomiast jak wyjaśniono przepis art. 6a ust. 1 powołanej ustawy określa jakie organy administracji geodezyjnej i kartograficznej wykonujące zadania rządowe stanowią służbę geodezyjną i kartograficzną. Wśród tych organów nie jest wymieniony wójt, burmistrz ani prezydent miasta, co oznacza, że do powyższych organów gminy nie ma zastosowania przepis art. 6a ust. 5 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten stanowi jedynie, że wójt, burmistrz i prezydent może prowadzić na zasadzie powierzenia sprawy z zakresu należącego do zadań rządowych prowadzonych przez organy administracji geodezyjnej i kartograficznej.

7 Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100 z 2000 r. poz. 1086) wójt, burmistrz i prezydent właściwy jest w sprawach rozgraniczenia nieruchomości i zadania te wykonuje jako zadania własne a nie jako zadania rządowe. Powyższe oznacza zdaniem Głównego Geodety Kraju - że rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy do samorządowego kolegium odwoławczego.

8 Organ wskazał również na to, że wnioskodawca uzasadniając swoje stanowisko powołał się na przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21 poz. 123 ze zm.), która jednak z dniem 1 stycznia 1999 r. utraciła moc na podstawie art. 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99 poz. 631). Konkludując podniesiono, że ustawa z dnia 23 marca 1990 r. nie może więc stanowić podstawy do ustalenia właściwości organu, do którego należałoby przekazać wniosek skarżącego.

9 Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. G. wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia z dnia 6 października 2004 r. Skarżący podniósł, iż doszło do naruszenia przepisów art. 19 kpa, oraz art. 6 ust. 4 i 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 100 z 2000r. poz. 1086), albowiem organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta jako organu administracji rządowej w sprawach rządowych jest wojewoda. Rozgraniczenie nieruchomości nie należy do zadań własnych. Poza tym jeśli Główny Geodeta Kraju w swoim postanowieniu twierdzi, że nie może ustalić właściwości organu, to winien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosownym trybie o wskazanie organu właściwego.

10 W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał , iż wniesiona skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) oddalił ją wyjaśniając, że .analiza treści skargi oraz poprzedzających ją pism skarżącego prowadzi do wniosku, że pogląd o właściwości wojewody w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta dotyczącej rozgraniczenia wywodzi on z przepisów art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 32 z 1998 r. poz. 176), oraz z art. 6a ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne .

12 Powyższy pogląd oraz powołana na jego uzasadnienie podstawa prawna w ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na aprobatę z następujących powodów:

13 1) Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 32/1998 poz. 176) straciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 91 z 1998 r. poz. 577). Ta ostatnia ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., co oznacza, iż z tym dniem utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej na przepisy której powołuje się skarżący.

14 Powyższe wynika w sposób nie budzący wątpliwości z art. 3 i 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 99 z 1998r. poz. 631). To zaś oznacza, że skarżący nie może powoływać się na przepisy tych ustaw, które przestały obowiązywać i które w przedmiotowej sprawie nie mogły mieć zastosowania. Decyzja w sprawie rozgraniczenia nieruchomości została bowiem wydana przez Prezydenta [...] w dniu 18 lutego 2002 r. w następstwie rozpoznania stosownego wniosku zainteresowanego.

15 2) Artykuł 19 kpa stanowi, że organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczową organu administracji do stwierdzenia nieważności decyzji należy jednak oceniać według przepisów prawa materialnego. Z kolei to jaki konkretnie organ właściwy jest do stwierdzenia owej nieważności reguluje przepis art. 157 § 1 kpa stanowiąc, że jest nim organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

16 3) Organami jednostek samorządu terytorialnego są organy stanowiące (rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa) oraz organy wykonawcze (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa). Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje w art. 6a ust. 4 i 5, że starosta na wniosek gminy powierza wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w drodze porozumienia prowadzenie spraw należących do zakresu jego zadań i kompetencji. Natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi powierzone sprawy przy pomocy geodety gminnego.

17 Rozróżnienie określonej kategorii spraw i uznanie ich za sprawy powierzone bądź nie w rozumieniu powołanego wyżej przepisu nie ma jak zauważono jednak znaczenia z punktu widzenia właściwości organu II instancji w przedmiotowej sprawie.

18 Ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79 z 2001 . poz. 856 ze zm.) stanowi w art. 1 ust. 1 i 2, że kolegia te są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego (o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej). Są one organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji.

19 4) Ponadto wskazano przepis art. 17 pkt. 1 kpa, który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej i jak podkreślił Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie można mówić o istnieniu takich ustaw tzn. ustaw wyłączających właściwość samorządowego kolegium odwoławczego.

20 Działając w imieniu skarżącego R. G., jego pełnomocnik z urzędu, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 19 kpa w związku z art. 6a ust. 1 punkt 2 oraz ustęp 4 i 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazując na powyższe naruszenie prawa na podstawie art. 176 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi złożono wniosek o: uchylenie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości a ponadto o uchylenie postanowień Głównego Geodety Kraju z dnia 6 października i [...] jak też stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. oraz przekazanie sprawy do właściwego rzeczowo organu pierwszej instancji .

21 W ocenie skarżącego jak wyjaśniono w skardze kasacyjnej ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne w art. 6a ustęp 1 punkt 2 b w sposób nie budzący żadnych wątpliwości określa, które organy są organami administracji geodezyjnej i kartograficznej. Są nimi mianowicie marszałek województwa oraz starosta. Jednocześnie ustawa wyraźnie stanowi w ustępie 3, iż zadania starosty są wykonywane jako zadania z zakresu administracji rządowej.

22 Wobec tak wyraźnego brzmienia powyższego przepisu zdaniem skarżącego nie jest dopuszczalne aby w sprawie z zakresu geodezji i kartografii, a taką sprawą jest sprawa w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, decyzję wydał, prezydent będący organem jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju sytuacja mogłaby mieć miejsce zdaniem skarżącego jedynie w przypadku, gdyby pomiędzy starostą a prezydentem, zgodnie z treścią art. 6a ustęp 4 istniało stosowne porozumienie, po spełnieniu dodatkowych warunków określonych w ustępie 6 tego artykułu. Jak jednak wynika z korespondencji pomiędzy skarżącym a Starostwem Powiatowym w [...], pismem z dnia 10 listopada 2004 r. skarżący został poinformowany, iż "nie zostało zawarte żadne porozumienie pomiędzy w/w odnośnie spraw geodezyjnych wykonywanych przez tut. Starostwo ". Z uwagi na powyższe zdaniem skarżącego decyzja Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. winna być traktowana jako nieważna i wycofana z obrotu prawnego wobec wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości , a sprawa skarżącego, po uprzednim uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postanowień Głównego Geodety Kraju, skierowana do organu rzeczowo właściwego w niniejszej sprawie.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

24 W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to ,że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

25 W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania o jakich mowa w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie występują .

26 Przede wszystkim jednak przechodząc do rozpoznania wniesionej skargi kasacyjnej podnieść należy , że przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie Głównego Geodety Kraju o przekazaniu w trybie art. 65 § 1 kpa wniosku strony z dnia 27 grudnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości według właściwości do rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. W tak określonym przedmiocie rozpoznania , zaskarżony wyrok Sądu I instancji oddalający skargę R. G. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać za prawidłowy . Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie .

27 Niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje fakt , iż Główny Geodeta Kraju jako organ niewłaściwy do stwierdzenia nieważności wskazywanej wyżej decyzji Prezydenta [...] z dnia 18 lutego 2002 r. o rozgraniczeniu nieruchomości kontrolując z urzędu swoją właściwość ( rzeczową , miejscową i instancyjną ), o której mowa w art. 19 kpa zobowiązany był do podjęcia stosownych działań w trybie art. 65 § 1 kpa tj. przekazania sprawy organowi właściwemu .

28 Należy zgodzić się z Sądem I instancji , iż przepis art. 157 § 1 kpa zawiera niebudzącą wątpliwości regulację , dotyczącą organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji stanowiąc , iż jest nim organ wyższego stopnia . Z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000 r. Nr 100 , poz. 1086 ze zm. ) wynika , że rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie ( burmistrzowie, prezydenci miast ) oraz w wypadkach określonych w ustawie sądy . Są to jednostki samorządu terytorialnego . W stosunku do takich jednostek , organami wyższego stopnia w sprawach stwierdzenia nieważności decyzji są samorządowe kolegia odwoławcze o czym przesądza brzmienie art. 17 pkt. 1 kpa oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tj. Dz. U. Nr 79 z 2001 r. poz. 856 ze zm. ), na które prawidłowo wskazano w motywach zaskarżonego wyroku .

29 Powołane wyżej przepisy kpa i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych ustalające zasady wskazujące organ wyższego stopnia , dopuszczają istnienie od tej zasady wyjątków wynikających z przepisów szczególnych . Takich wyjątków przepisy szczególne nie przewidują co również trafnie podniesiono w zaskarżonym wyroku .Skoro zatem decyzję , której stwierdzenia nieważności domaga się R. G. wydał Prezydent [...] 18 lutego 2002 r. jako organ samorządu terytorialnego to organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności tego rozstrzygnięcia jest stosownie do wskazanych wyżej przepisów Samorządowe Kolegium Odwoławcze .

30 Tym samym w okolicznościach tej sprawy obowiązuje generalna zasad , że jeżeli decyzja o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została przez Prezydenta [...] jako organ jednostki samorządu terytorialnego , organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze . Zasada ta obowiązuje zarówno wówczas, gdy organ jednostki samorządu terytorialnego wydał decyzję zgodnie ze swoją właściwością jak i w przypadku naruszenia tej właściwości. Natomiast przytoczone wyżej przepisy kpa i ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych nie uzależniają właściwości organów w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej od tego jaka przyczyna nieważności występuje w sprawie a w szczególności czy przyczyną tą jest naruszenie przepisów o właściwości . Uwaga ta została uczyniona albowiem podnoszona przez stronę okoliczność braku legitymacji Prezydenta [...] do podjęcia decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wobec nie powierzenia w/w organowi administracji w drodze porozumienia kompetencji przez Starostwo w sprawach geodezyjnych , nie może stanowić przesłanki skierowania sprawy do innego organu jak tylko samorządowe kolegium odwoławczego . Dopiero ten organ będzie uprawniony w ramach prowadzonego postępowania do wypowiedzenia się czy decyzja z dnia 18 lutego 2002 r. o rozgraniczeniu nieruchomości wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości czy też nie . Na tym etapie postępowania w przedmiocie wyłącznie przekazania sprawy według właściwości , niedopuszczalne jest czynienie rozważań w tym przedmiocie . Winny one zostać zamieszczone w rozstrzygnięciu dokonanym w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności wskazywanej wyżej decyzji . Dopiero zaś ewentualna kontrola legalności takiej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoli sądowi administracyjnemu na wypowiedzenie się w tym zakresie .

31 Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy całkowicie nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej ,skoro w przedmiotowej sprawie organem uprawniony do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wydanej przez organ samorządu terytorialnego co wyżej wykazano jest samorządowe kolegium odwoławcze .

32 Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) i art. 250 tej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 ust. 1 i 3 oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 , poz. 1348 ze zm. ) należało orzec jak w sentencji wyroku .