Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 2697/13

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r., I OSK 2697/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. S. i M. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1248/12 odrzucającego skargę A. S. na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 22 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1248/12 odrzucił skargę A. S. na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków.

3 W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że pismem z 10 lutego 2012r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na czynności Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków dotyczące działki nr [...] w T., dokonane przez Starostę Bydgoskiego w roku 2000. Skarżący, jako dzierżawca nieruchomości od dnia 7 grudnia 2011 r., domagał się stwierdzenia bezskuteczności czynności wcześniejszej zmiany danych w ewidencji dla ww. działki stanowiącej własność jego żony M. B.

4 Starosta Bydgoski wniósł o odrzucenie skargi, na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego.

5 Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2012r. dopuszczono M. B. do udziału w postępowaniu, jako właścicielkę działki nr [...] w T.

6 Postanowieniem z dnia 9 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Bd 266/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę uznając, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które winno zostać wniesione w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu czynności .

7 Na skutek skargi kasacyjnej uczestniczki postępowania M. B., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12 uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2011 r. wobec tego Sąd pierwszej instancji powinien – przed wydaniem postanowienia z dnia 9 lipca 2012 r. o odrzuceniu skargi – dokonać ustaleń, czy skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności wpisu danych w ewidencji gruntów, bowiem – jak to zasadnie zostało podniesione w skardze kasacyjnej – tylko podmiot posiadający interes prawny może być adresatem normy, o której mowa w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji kwestia terminowości wniesienia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa pozostaje kwestią wtórną.

8 Zarządzeniem z dnia 4 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wezwał pełnomocnika skarżącego do wykazania, że skarżący posiada własny interes prawny we wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, w terminie 7 dni pod rygorem uznania, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi. W szczególności Sąd wezwał do wykazania, że skarżący jest dzierżawcą nieruchomości, o którym mowa w § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i czy został złożony stosowny wniosek celem ujawnienia dzierżawy w ewidencji.

9 W piśmie z dnia 22 stycznia 2013 r. skarżący wskazał, że niezrozumiałe jest żądanie wykazania przez skarżącego jego interesu prawnego, wobec informacji już zawartych w aktach. Powołał się na wskazywane we wcześniejszych pismach (k. 148 i 149 akt sądowych), jako pełnomocnika M. B., przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego kreujące jego interes prawny, tj. art. 14, art. 15 ust. 3, art. 38. jednocześnie zanegował wiązanie obowiązków z dzierżawą, o której mowa w § 11 rozporządzenia z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto ponownie stwierdził, że umową dzierżawy z dnia 7 grudnia 2011 r. wszedł w prawa strony postępowania administracyjnego i sądowego w związku z obowiązkami wynikającymi z art. 14 i 15 ww. ustawy. Z tym też dniem uzyskał prawo zaskarżania czynności związanych z istnieniem obowiązku ochrony znaków geodezyjnych. Ponadto wskazał, że całe pismo z dnia 22 marca 2012 r. (k. 29-30) wykazuje jego interes jako strony postępowania wobec zapędów starosty celem odrzucenia skargi.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę A. S. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) bowiem uznał, że jest ona niedopuszczalna, gdyż po stronie skarżącego brak jest legitymacji do wniesienia skargi na czynność Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków.

11 Sąd podniósł, że uprawnionym do wniesienia skargi, w myśl art. 50 § 1 p.p.s.a. jest każdy, kto ma w tym interes prawny, który rozumiany jest jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw lub obowiązków a kończącym dane postępowanie administracyjne aktem (czynnością) lub bezczynnością organu. Interes ten musi być własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

12 Sąd I instancji podał, że skarżący swój interes prawny wywodzi z umowy dzierżawy zawartej w dniu 7 grudnia 2011 r., wymaga zatem ustalenia czy skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności zmiany danych w ewidencji gruntów. Sąd zaznaczył, że do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, czy też prawa obligacyjne jak dzierżawa nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym.

13 Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie może wyprowadzać swojego interesu prawnego, dającego prawo do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z faktu zawarcia umowy dzierżawy. Wprawdzie umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem zobowiązaniowym, nie daje jednak podstaw do występowania przed organami w przedmiocie wydawania nakazów czy zakazów, które organy administracji publicznej mogą kierować jedynie do podmiotów zobowiązanych. Posiadanie zależne nieruchomości (dzierżawa) nie daje podstawy do przyjęcia, że wynik przedmiotowego postępowania dotyczy interesu prawnego A. S., który w niniejszej sprawie może mieć jedynie interes faktyczny, a więc nie przysługuje mu legitymacja do wniesienia skargi.

14 Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. Nr 183, poz. 1287 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - dalej rozporządzenie. Stosownie do art. 2 pkt 8 i art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami.

15 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia oraz, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmian w ewidencji gruntów źródeł tych nie można w sposób dowolny interpretować (v. wyroki NSA z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 1907/01, LEX nr 156364 oraz z dnia 19 marca 2003 r." sygn. akt II SA 1018/02, LEX nr 156374).

16 Organ ewidencyjny może wprowadzać zmiany w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu tylko na podstawie określonego rodzaju dokumentów, istnienie dokumentów z których wynikają zmiany danych podlegających ewidencjonowaniu zobowiązuje organ ewidencyjny do ich wprowadzenia. Zapis § 11 ust.1 pkt.2 cyt. rozporządzenia jest gwarancją tego, że w ewidencji gruntów będą rejestrowane osoby faktycznie władające gruntami na podstawie umowy dzierżawy, ponieważ rejestruje się dzierżawców zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt. 3 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Powyższe regulacje mają zapewnić, że w ewidencji znajdują się dane bezsporne. Sąd I instancji wskazał, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do weryfikacji dokumentów, na podstawie których dokonują zmian w ewidencji, wobec czego wnioskujący o wpis do ewidencji musi przedłożyć dokumenty dokładnie takie, jak wymagają tego cytowane przepisy rozporządzenia. Nadto w rozporządzeniu określono katalog ujawnianych danych, i podmioty podlegające ujawnieniu mogą domagać się wpisania, wykreślenia danych w ewidencji dotyczących ich uprawnień.

17 Zdaniem Sądu I instancji z powyższych norm, ani też wskazywanych przez skarżącego norm Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie wynikają dla skarżącego, jako dzierżawcy niespełniającego kryteriów określonych w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia żadne obowiązki ani uprawnienia w takim zakresie, jak interpretuje to skarżący. Sam obowiązek udostępnienia przez osobę faktycznie władającą nieruchomością (jako dzierżawca) podmiotom określonym nieruchomości celem wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych, bądź obowiązek niedokonywania niszczenia znaków geodezyjnych czy poinformowania właściwych organów o ich zniszczeniu, uszkodzeniu, przemieszczeniu (art. 15 ustawy), nie kreuje interesu prawnego skarżącego w kwestionowaniu istniejących wpisów w ewidencji gruntów i budynków. Interes prawny w tym zakresie przysługuje z pewnością właścicielowi nieruchomości.

18 Sąd podkreślił także, że nieuzasadniona jest obecna próba pośredniego ponownego domagania się ochrony interesów M. B. (żony skarżącego będącej właścicielką nieruchomości), co do których ostatecznymi orzeczeniami sprawy analogicznych żądań zostały rozstrzygnięte.

19 W ocenie Sądu I instancji skarżący nie wykazał związku między czynnością organu polegającą na wpisie do ewidencji gruntów i budynków w powyższym zakresie a chronionym przez przepisy prawa materialnego własnym, indywidualnym interesem prawnym.

20 Skargi kasacyjne od powyższego postanowienia wnieśli: skarżący A. S. oraz uczestniczka postępowania M. B., reprezentowani przez adwokatów, zaskarżając postanowienie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

21 A. S. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 14, 15 i 38 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 50 § 1 tej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie.

22 M. B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 132 p.p.s.a. i w zw. z art. 50 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez błędne ustalenia stanu faktycznego oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 14, 15 i 38 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez niewłaściwe zastosowanie, a także art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy i art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez brak należytego, rzetelnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.

23 W uzasadnieniach obu skarg kasacyjnych podniesiono w szczególności, że skarżący A. S. wywodzi swój interes prawny z przepisów prawa materialnego, to jest z ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, albowiem na podstawie zawartej umowy dzierżawy stał się podmiotem obowiązków wskazanych w powołanych przepisach. Skoro zatem na skarżącego nałożone zostały określone obowiązki, to przysługują mu także uprawnienia jako stronie postępowania, posiadającej interes prawny w złożeniu skargi na czynności zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie bowiem za usprawiedliwione należało uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

26 Na wstępie należy odwołać się do wskazanego wcześniej postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2719/12, którym uchylone zostało postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2012 r.,. sygn. akt II SA/Bd 266/12, odrzucające skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez A. S. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, wskazując na treść art. 50 § 1 p.p.s.a. podniósł, że bezspornym jest, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Dlatego przed podjęciem zaskarżonego postanowienia Sąd powinien w pierwszej kolejności dokonać ustaleń, czy skarżący, który swój interes prawny do żądania przeprowadzenia sądowej kontroli czynności zmiany danych wywodzi z umowy dzierżawy, posiada interes prawny do wniesienia skargi.

27 Skarżący A. S. wskazał na konkretne przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (art. 14, art. 15 i art. 38 ustawy) twierdząc, że przepisy te nakładają na właściciela nieruchomości oraz na inne osoby władające nieruchomością (także na dzierżawcę) określone obowiązki, a w związku z ich nałożeniem skarżącemu, jako dzierżawcy, przysługują uprawnienia do żądania przeprowadzenia przez sąd kontroli pod względem zgodności z prawem czynności Starosty Bydgoskiego w przedmiocie wpisu do ewidencji gruntów i budynków. Z przepisów tych, zdaniem skarżącego, wynika jego interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi.

28 W takim stanie sprawy nie mogło być zaakceptowane odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które nastąpiło z tej przyczyny, że skarżący został uznany za podmiot, który nie posiada w sprawie legitymacji do wniesienia skargi, o której mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a.

29 Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, chociaż co do zasady w przypadku stwierdzenia braku legitymacji skargowej wniesiona skarga podlega oddaleniu wyrokiem, to dopuszcza się także w wyjątkowych przypadkach odrzucenie skargi. Jednakże stwierdzić należy, że odrzucenie skargi uznawane jest za dopuszczalne jedynie wtedy, gdy brak legitymacji skargowej jest ewidentny, gdy skargę wnosi podmiot, co do którego w ogóle nie zachodzi potrzeba badania, czy posiada on interes prawny do jej wniesienia.

30 Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie występowała. Skarżący wywodzi własną legitymację materialnoprawną do wniesienia skargi z konkretnych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, Sąd rozważał w zaskarżonym orzeczeniu te argumentację. Ocena zasadności tych twierdzeń skarżącego wymaga rozpoznania sprawy na rozprawie. Gdyby rozważania Sądu co do przysługiwania skarżącemu legitymacji skargowej dały negatywny dla strony skarżącej wynik, to koniecznym stanie się oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1827/08, z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 227/11 i z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 1133/12).

31 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji orzeczenia.