Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2676/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 2676/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 43/13 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. o sygn. akt II SA/Bd 43/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 października 2012 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z 28 stycznia 2009 r., która stała się ostateczna 18 lutego 2009 r. odmówiono Z.G., A.W., F. S., T. S., J. S. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych w [...]przy ul. [...], ozn. ewid. nr [...], zapisanych w księdze wieczystej nr [...]jako własność Gminy Bydgoszcz.

4 Wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. Z.G., A.W., F. S., T. S., J. S. ponownie wystąpili do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o zwrot ww. wywłaszczonych nieruchomości.

5 Wojewoda Kujawsko-Pomorski postanowieniem z dnia 11 grudnia 2009 r. wyłączył Prezydenta Miasta Bydgoszczy z prowadzenia sprawy dotyczącej zwrotu nieruchomości położonych w [...]przy ul. [...]oraz wyznaczył Starostę [...]do załatwienia sprawy.

6 Starosta [...]decyzją z dnia 16 kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazując, iż postępowanie w sprawie o zwrot przedmiotowych nieruchomości prowadził na wniosek Z.G., A.W., F. S., T. S. oraz J. S. i decyzją Nr [...]z dnia 28 stycznia 2009 r. odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 lutego 2009 r.

7 W wyniku odwołania J. S. od decyzji z 16 kwietnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z dnia 28 maja 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, iż stronom postępowania przysługiwało prawo do złożenia odwołania do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia 28 stycznia 2009 r. Jednak ze względu na brak w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony ww. decyzji Starosty Bydgoskiego, nie można ustalić daty, od której biegł przysługujący stronom postępowania 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania. W konsekwencji, jak podkreślił organ, nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 18 lutego 2009 r.

8 Rozstrzygając ponownie sprawę Starosta Sępoleński, decyzją z 16 września 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości wskazując, iż postępowanie w sprawie o zwrot przedmiotowych nieruchomości już prowadził na wniosek Z.G., A.W., F. S., T. S. i J. S.. Postępowanie zakończył wydaniem decyzji nr [...]z dnia 28 stycznia 2009 r., którą Starosta odmówił zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 18 lutego 2009 r. Organ podkreślił, że postępowanie dotyczy sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości zakończonych ostateczną decyzją, dlatego też zasadne było umorzenie postępowania.

9 Od powyższej decyzji J. S. odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego Bydgoszczy.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją Nr [...]z dnia 10 listopada 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...]z dnia 16 września 2010 r., Nr [...].

11 W wyniku wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 23/11 uchylił decyzję organu odwoławczego.

12 Sąd zwrócił uwagę, że istotą sprawy jest nie tylko ustalenie faktu ostateczności decyzji. Aby umorzyć postępowanie administracyjne z tego powodu, że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, istotne są rozważania na temat tożsamości spraw. Dopiero stwierdzenie, że mamy do czynienia z tożsamymi sprawami skutkuje umorzeniem postępowania.

13 Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 15 listopada 2011 r. Nr [...]utrzymało w mocy decyzję Starosty [...]o umorzeniu postępowania z uwagi na tożsamość sprawy, gdyż sprawa zwrotu nieruchomości dotyczyła tych samych stron i tego samego przedmiotu, który był już rozstrzygany ostateczną decyzją z 28 stycznia 2009 r.

14 Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 stycznia 2012 r. Nr [...]stwierdzono nieważność własnej decyzji z 15 listopada 2011 r. Nr [...], gdyż w dniu wydania weryfikowanej decyzji obowiązywał przepis art. 142 ustawy z 21 sierpnia 1947 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651), i organem wyższego stopnia w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości jest Wojewoda.

15 Decyzją Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z 31 października 2012 r. Nr [...]utrzymano w mocy decyzję Starosty [...]z 16 września 2010 r. znak [...]Organ podkreślił, że wniosek złożony ponownie w tej samej sprawie czyni postępowanie bezprzedmiotowym, a to uniemożliwia wydanie decyzji co do istoty. W rozpatrywanej sprawie o zwrot nieruchomości, zakończonej ostateczną decyzją Starosty Bydgoskiego z dnia 28 stycznia 2009 r., stronami postępowania były te same osoby co w niniejszej sprawie, prowadzonej przez Starostę [...]tj.: Z.G., A.W., F. S., T. S., J. S. oraz Gmina Miasto Bydgoszcz. Postępowanie administracyjne prowadzone przed Starostą [...], zakończone decyzją o umorzeniu dotyczyło tego samego przedmiotu (nieruchomość położona w [...]przy ul. [...], ozn. ewid. Nr [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...]jako własność Gminy Bydgoszcz). Nie uległ zmianie stan prawny i faktyczny sprawy. Od dnia, w którym decyzja Starosty Bydgoskiego uzyskała przymiot ostateczności, nie wniesiono nic nowego do sprawy. Natomiast przesłane w ślad za pismem z dnia 22 maja 2012 r. dokumenty, takie jak wniosek o zwrot nieruchomości, wyrys z mapy ewidencyjnej, pismo Urzędu Miasta Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2008 r. jak i podniesione w piśmie J. S. z dnia 9 września 2012 r. kwestie były przedmiotem rozpatrzenia przed wydaniem ostatecznej decyzji Starosty Bydgoskiego z dnia 28 stycznia 2009 r., znak [...].

16 Na powyższą decyzję J. S. złożył skargę, zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 154 § 1 kpa przez jego niezastosowanie.

17 Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

18 Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

19 W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, iż zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla jej skutków prawnych. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Warunkiem nie pozwalającym na rozstrzygnięcie tej samej sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją administracyjną, jest uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Bezspornie decyzja Starosty Sępoleńskiego z dnia 28 stycznia 2009 r., jest ostateczna.

20 Dalej Sąd I instancji zauważył, że wniosek z 9 listopada 2009 r. złożyły te same podmioty i sprawa dotyczy tego samego przedmiotu, co sprawa zakończona wydaną decyzją z 28 stycznia 2009 r. Wówczas, jaki i obecnie wniosek złożył także T. S.. Nie można zatem stwierdzić, że zaistniała zmiana stanu faktycznego. Złożenie wniosku i składanie oświadczeń w postępowaniu jest suwerennym uprawnieniem strony. T. S. jest osobą posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych i jego decyzje procesowe należało respektować.

21 Tożsamość spraw istnieje wtedy, gdy występują w niej te same podmioty, taki sam jest przedmiot sprawy, identyczny stan prawny i taki sam stan faktyczny.

22 Następnie Sąd wskazał, że w trakcie prowadzonego uprzednio postępowania T. S. oświadczył, że nie wyraża zgody na dalsze prowadzenia postępowania w sprawie spornych działek. To, że w drodze ugody sądowej z 19 lutego 2010 r. zobowiązał się do podpisania wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przy ul. [...]i wyraził zgodę na prowadzenie postępowania nie oznacza, że uległ zmianie stan faktyczny sprawy, gdyż tak jak poprzednio wnioskodawcą był również T. S.. Krąg wnioskodawców nie zmienił się a oświadczenia o charakterze procesowym składane w toku postępowania nie wpływają na ocenę, że mamy do czynienia ze zmianą okoliczności faktycznych sprawy. Ponadto nie ma dowodu na okoliczność ewentualnego skutecznego uchylenia się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli, które miałoby znaczenie materialnoprawne.

23 W ocenie Sądu I instancji, w tych okolicznościach występuje tożsamość spraw administracyjnych. Na obowiązywanie zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie (res iudicata) zasadnicze znaczenie ma ustalenie tożsamości spraw administracyjnych rozstrzygniętych z jednej strony wcześniejszą decyzją ostateczną i z drugiej strony wyznaczonej zakresem sformułowanego przez stronę nowego żądania. Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 3 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Brak więc prawnych możliwości podjęcia przez organ ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu. To czyni nowe postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i wymaga umorzenia postępowania.

24 Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 154 § 1 kpa, gdyż nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych treść wniosku skarżących z 9 listopada 2009 r., zatem nie było podstaw, by organ wbrew wyraźnemu stanowisku skarżących rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 154 § 1 kpa. Wniosek z 9 listopada 2009 r. dotyczył zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

25 Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. S., zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj.

26 1) art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

27 2) art. 154 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy.

28 W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

29 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek z dnia 9 listopada 2009 r. należało potraktować jako wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, złożony w trybie art. 154 § 1 kpa. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, zdaniem skarżącego, iż decyzja Starosty Bydgoskiego z dnia 28 stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości miała charakter decyzji, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa.

30 Ponadto podkreślono, iż chociaż T. S. złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, cofnął on jednak swoją zgodę w toku postępowania. Co za tym idzie, nie był on stroną w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, co skutkowało umorzeniem postępowania. W efekcie, w toku kolejnego postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ niesłusznie stwierdził tożsamość stron z wcześniejszym postępowaniem, gdyż w poprzedniej sprawie nie zostało wydane orzeczenie w przedmiocie praw T. S.. Należy zauważyć, iż to właśnie brak udziału T. S. skutkował wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania. Uznawanie przez organ T. S. za uczestnika w pierwszym postępowaniu o zwrot nieruchomości stoi więc w sprzeczności z jednoczesnym umorzeniem tego postępowania z powodu braku jego udziału. Nie jest bowiem możliwe, by ta sama osoba jednocześnie była oraz nie była uznawana za uczestnika postępowania.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny pozostaje związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza że dokonuje kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty skargi kasacyjnej.

33 Z uwagi na ograniczenie wynikające z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie może uzupełnić lub w jakikolwiek inny sposób konwalidować wadliwych czy niepełnych podstaw kasacyjnych rozpoznawanej skargi kasacyjnej. W szczególności nie może w sposób dorozumiany odtwarzać ich prawdopodobnej, hipotetycznej treści. Mówiąc inaczej to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa i w jaki sposób zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z tego względu zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia ( por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2016r.I FSK 735/15 LEX nr 2231626 ).

34 Skutkiem powyższego konieczne jest takie skonstruowanie podstaw skargi kasacyjnej, które umożliwi Sądowi II instancji zweryfikowanie zaskarżonego wyroku zgodnie z wolą strony skarżącej.

35 Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź ich korygować. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny ( por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016r. II GSK 22/15 LEX nr 2141074 ).

36 Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została sporządzona w sposób nieprawidłowy.

37 Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji bezpodstawne zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a. oraz niezastosowanie art. 154 § 1 K.p.a. Trzeba przypomnieć, ze przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. Szemaczak uczynił decyzję Wojewody Kujawsko – Pomorskiego, którą utrzymana została w mocy decyzja Starosty Sępoleńskiego z dnia 16 września 2010r. o umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w [...]przy ul. [...]. Powodem umorzenia postępowania administracyjnego było ustalenie przez Starostę [...], że sprawa o tym samym przedmiocie i pomiędzy tymi samymi stronami została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Starosty Bydgoskiego z dnia 28 stycznia 2009r.

38 Jak wynika ze skargi kasacyjnej skarżący T. S. nie zgadza się z umorzeniem postępowania, twierdząc że nie zachodzi tożsamość sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 9 listopada 2009r. ze sprawą rozstrzygniętą decyzją Starosty Bydgoskiego. Mimo to, w skardze kasacyjnej brak jest zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 105 § 1 K.p.a. Niepowołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia wymienionego przepisu, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kontroli wyroku Sądu I instancji. Braku skargi kasacyjnej w tym zakresie nie konwaliduje oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 156 § 3 K.p.a. przez jego zastosowanie.

39 Po pierwsze ani organy administracji publicznej, ani Sąd I instancji nie stosował wymienionego przepisu. Wskazanie na art. 156 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku służyło jedynie wyjaśnieniu skarżącemu skutków jakie wywołuje ponowne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Przepis art. 156 § 3 K.p.a. nie stanowił materialnopawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Tak więc zarzut jego niewłaściwego zastosowania jest chybiony.

40 Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut niezastosowania art. 154 § 1 K.p.a. Sądy administracyjne w trakcie prowadzonych postępowań sądowych stosują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie przepisy K.p.a. Wprawdzie sądy administracyjne kontrolują prawidłowość stosowania przez organy administracji publicznej przepisów procedury administracyjnej, niemniej aby kontrola ta mogła zostać dokonana wymagane jest oparcie skargi kasacyjnej także na zarzutach naruszenia przez sąd konkretnych przepisów P.p.s.a. skutkujących niedostrzeżeniem przez sąd nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, a dotyczących niezastosowania art. 154 § 1 K.p.a. Tych zaś skarga kasacyjna nie formułuje wobec zaskarżonego wyroku.

41 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym skarga kasacyjna, której podstawy zostały określone wadliwie, czy nieprecyzyjnie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do zarzutów. Nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane ( por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014r. II FSK 2408/12 LEX nr 1767981, z dnia 18 listopada 2015r. II OSK 632/14 LEX nr 2002215, z dnia 19 marca 2015r. I FSK 2124/13 LEX nr 1753461 ).

42 Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.