Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., I OSK 2586/17

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2017 r., I OSK 2586/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Boguchwała na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 747/17 o odrzuceniu skargi Gminy Boguchwała na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Boguchwała na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] maja 2017 r. nr [...], którą Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Miasta Boguchwała z [...] lutego 2017 r. nr [...], umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Boguchwała.

3 Wojewódzki Sąd stwierdził, iż Gmina nie ma legitymacji do wniesienia skargi, nie jest bowiem podmiotem uprawnionym, o którym mowa w art. 50 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, wyjaśniając, że chociaż dotyczy ona sytuacji procesowej powiatu oraz jego organu wykonawczego, jednak brak jest jakichkolwiek podstaw, aby różnicować sytuację procesową gminy od sytuacji procesowej powiatu. W sprawie, podkreślił Sąd, oznacza to, że Gmina Boguchwała, występująca jako strona postępowania administracyjnego, w którym jako organ I instancji orzekał Burmistrz Miasta Boguchwała, jej organ wykonawczy, nie ma legitymacji do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego.

4 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasta Boguchwała, reprezentowana przez adwokata, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie na podstawie art. 174 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływa na wynik sprawy:

5 1. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie i odrzucenie skargi Gminy Boguchwała z 9 czerwca 2017 r. na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] maja 2017 r., [...], uchylającą decyzję Burmistrza Boguchwały z [...] lutego 2017 r., znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obr. [...] R. II, będące konsekwencją nieuprawnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że "Gmina Boguchwała nie ma legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, który przedmiotem rozstrzygnięcia uczynił decyzję organu gminy", podczas gdy skarżąca posiadała interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.,

6 2. art. 151 p.p.s.a. – przez nieuprawnione przyjęcie, że uznanie skarżącej za osobę nieposiadającą interesu prawnego skutkuje postanowieniem o odrzuceniu skargi, nie zaś wyrokiem o jej oddaleniu,

7 3. art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – przez naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa w wyniku pozbawienia Gminy Miasta Boguchwała – działającej przez Burmistrza Miasta Boguchwała – prawa do sądu oraz ochrony sądowej w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie odniesie skutek w sferze uprawnień właścicielskich oraz majątkowych strony.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

10 Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15.

11 Przystępując do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany, przed jej merytorycznym rozpoznaniem, stwierdzić czy spełnione zostały przesłanki dopuszczalności jej wniesienia. Jedną z nich jest złożenie skargi przed podmiot uprawniony, o którym mowa w art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), "p.p.s.a.".

12 Legitymacją do wniesienia skargi przez jednostkę samorządu terytorialnego na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna była wydana przez organ wykonawczy tej jednostki zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny jeszcze przed wejściem w życie p.p.s.a., na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W uchwale z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz podlega wyłączeniu. Z kolei w powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny uchwale z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, Naczelny Sąd stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445).

13 Jakkolwiek uchwała ta dotyczy sytuacji procesowej powiatu to zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, że nie ma powodu aby różnicować sytuację procesową jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli.

14 Z cytowanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jeszcze i oczywista zasada, że w sytuacji gdy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wydaje decyzję w I instancji to ta jednostka nie może być legitymowana do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Organ wykonawczy tej jednostki działałby bowiem w roli podwójnej – jako organ decyzyjny i jednostka reprezentująca stronę. Tym samym pozycja tej jednostki byłaby znacząco uprzywilejowana w stosunku do stron postępowania, o których prawach i obowiązkach orzeka jej organ.

15 Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Należy zatem podzielić pogląd, wyrażony przez Sąd w wyroku, iż Gmina Boguchwała reprezentowana przez Burmistrza Gminy Boguchwała, który orzekał w postępowaniu administracyjnym w I instancji, wydając decyzję z [...] lutego 2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Gminy Boguchwała, nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie dotyczącej kontroli tej decyzji, jak i decyzji odwoławczej.

16 Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Boguchwała, brak bowiem jej interesu prawnego do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. był oczywisty i nie wymagał przeprowadzenia badania i ceny.

17 Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.