Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., I OSK 2512/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2015 r., I OSK 2512/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Bk 14/14 w sprawie ze skargi M. P. i A.P. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 10 czerwca 2014 r., II SAB/Bk 14/14 w sprawie ze skargi M. i A. P. na przewlekłość postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości: 1. zobowiązał Wójta Gminy [...] do podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, 2. zobowiązał Wójta Gminy [...] do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sądowych, 3. stwierdził, że w sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzył Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 1500 złotych, 5. zasądził od Wójta Gminy [...] solidarnie na rzecz Skarżących M. i A. P. kwotę 340 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

4 Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. A. i M. P. wnieśli skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Wójta Gminy [...], a dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości, których Skarżący są współwłaścicielami, położonych w obrębie [...]. Spór w przedmiotowej sprawie opiera się na następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący zwrócili się do organu gminy [...] o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego ich działki o numerze [...] z działką [...] należącą do J. M. oraz działki [...] z działką o numerze [...]. Działki te położone są we wsi [...] w gminie [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy [...] wezwał zainteresowanych do złożenia dokumentacji pozwalającej na ustalenie następców prawnych zmarłej J. M. w postaci prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, w terminie 7 dni od otrzymania pisma pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie Skarżący ponownie, w dniu [...] czerwca 2013 r. wezwali organ do wszczęcia postępowania i prowadzenia go zgodnie z przepisami k.p.a. w myśl których to na organie spoczywa, zdaniem Skarżących, obowiązek przeprowadzenia wszelkich dowodów celem załatwienia sprawy administracyjnej. Dnia [...] lipca 2013 r. organ wystosował do Skarżących pismo w którym stwierdził, że działka o numerze [...] nie istnieje, a mapa dołączona przez Skarżących jest nieaktualna. Organ wskazał, że obecnie są to działki [...] i [...]. Jednocześnie organ wezwał do sprecyzowania wniosku. Dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do organu pismo precyzujące wniosek. Dnia [...] lipca 2013 r. organ wezwał Skarżących do podpisania wniosku przez trzeciego współwłaściciela działki B. P. Dnia [...] lipca 2013 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku o wyłączenie go ze sprawy ze względu na fakt, iż działka [...] należy do gminy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] SKO w Białymstoku stwierdziło brak podstaw do wyłączenia organu z przedmiotowej sprawy. W dniu [...] września 2013 r. organ zwrócił się do USC w Białymstoku o przesłanie aktu zgonu J. M. oraz do Sądu Rejonowego w Białymstoku o udzielenie informacji o postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Odpowiedź z Sądu wpłynęła [...] września 2013 r. Dnia [...] października 2013 r. organ wezwał Skarżących do wyjaśnienia z kim toczy się spór graniczny. Dnia [...] października 2013 r. Skarżący wystąpili do Wojewody Podlaskiego ze skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania organu w niniejszej sprawie. Z kolei [...] października 2013 r. odbyła się wizja lokalna z protokołem przyjęcia granic nieruchomości. Dokumenty te zostały potwierdzone przez Starostę Powiatu Białostockiego i Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] marca 2014 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ odmówił dokonania rozgraniczenia nieruchomości na podstawie art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm. – dalej jako p.g.k.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie zachodzi konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, ze względu m.in. na fakt, że od śmierci J. M. nikt na sąsiedniej nieruchomości nie zamieszkuje i nikt nie jest zameldowany pod tym adresem, a zatem, co w konkluzji stwierdził organ, nie ma sporu co do granic nieruchomości. Skarżący w dniu [...] grudnia 2013 r. wnieśli odwołanie do SKO w Białymstoku, które postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] uznało zażalenie za zasadne, nie wyznaczyło terminu do załatwienia sprawy oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenia osób winnych naruszenia przepisów o załatwianiu spraw w terminie. Dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący wezwali organ do wyjaśnienia przyczyn tak długiego załatwiania sprawy rozgraniczeniowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji odmawiającą rozgraniczenia nieruchomości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. organ ponownie wezwał Skarżących do wskazania na załączonej mapie, które ustalenia przebiegu granic są kwestionowane. Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2014 r. organ wezwał Skarżących do dokładnego określenia, czy Skarżący kwestionują mapę i dlaczego. Dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący złożyli ponownie skargę do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie. Dnia [...] marca 2014 r. Wójt Gminy [...] postanowieniem nr [...] wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Dnia [...] marca 2014 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie. Dnia [...] marca 2014 r. organ przesłał skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wnosi o jej oddalenie.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że organ administracji ma z urzędu działać tak, aby w sposób wnikliwy i pełny daną sprawę administracyjną rozpoznać. Tymczasem w niniejszej sprawie organ działał opieszale i w sposób nieuzasadniony podejmował szereg czynności, co świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania.

6 Od tego wyroku organ wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

7 - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości postępowania, pomimo że przepis art. 30 ust. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego uprawnia organ do badania zasadności wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego pod kątem występowania przesłanek określonych w art. 29 tej ustawy, a wszelkie czynności podjęte przez organ miały na celu ustalenie istnienia tych przesłanek i żadna z czynności podjętych przez organ nie była czynnością pozorną;

8 - art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, pomimo że organ podejmował czynności w odpowiednich odstępach czasu, nie stanowiła czynności pozornej w trakcie postępowania. Organ nawet wydał decyzję, która została uchylona, strona nie odpowiedziała na dwa z wezwań organu do złożenia wyjaśnień w sprawie, a okoliczności które miały zostać wyjaśnione przez stronę miały istotny wpływ na decyzję organu w przedmiocie podjęcia postępowania oraz organ opierający się na treści orzecznictwa sądowego miał przeświadczenie o prawidłowym prowadzeniu postępowania, które to okoliczności mają istotny wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

9 - art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa na podstawie okoliczności, że przeprowadzając postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie postanowienia w trybie art. 30 ust. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego organ nie zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wskazania przyczyn oraz dodatkowego terminu w trybie art. 30 § 5 k.p.a., pomimo że okoliczność ta w żaden sposób nie przesądza o przewlekłości postępowania, jeżeli w tym okresie organ wykonywał szereg czynności wyjaśniających, na co wskazuje metryka sprawy oraz jej akta;

10 - art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa na podstawie okoliczności, że organ wydał decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast jedyną decyzją do której organ jest uprawniony jest decyzja o umorzeniu postępowania lub o rozgraniczeniu i brak wydania takich rozstrzygnięć świadczy automatycznie o przewlekłym prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa, pomijając okoliczność, że wątpliwości organu w niniejszym postępowaniu oraz czynności, które organ zamierzał wyjaśnić dotyczyły wcześniejszego etapu postępowania, tj. jego wszczęcia na podstawie art. 30 ust. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącego lex specialis w stosunku do art.61 ust. 3 k.p.a.;

11 - art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa na podstawie okoliczności, że organ niezwłocznie po ustaleniu, że jedna ze stron postępowania nie żyje, a nieruchomość stanowiąca przedmiot sporu nie została przez nikogo objęta nie wystąpił o ustanowienie kuratora spadku, przy czym Sąd minął okoliczność, że taka czynność jest czynnością prowadzoną w trakcie postępowania administracyjnego, a więc dopiero, gdy organ postanowi takie postępowanie wszcząć w trybie art. 30 ust. 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego, po wcześniejszym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, czy czynności ustalenia granicy nie powinny być ustalone w trybie wznowienia granic, zgodnie z art. 39 prawa geodezyjnego i kartograficznego;

12 - art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie stwierdzenia, że organ kilkukrotnie wezwał stronę do wyjaśnienia okoliczności, która została w sprawie już dawno wyjaśniona, w sytuacji gdzie jedynym wezwaniem, które organ wystosował do strony dwukrotnie było wezwanie podyktowane wytycznymi organu drugiej instancji zobowiązującego organ do ustalenia, czy strona kwestionuje granice zawarte w dokumentacji geodezyjnej, a strona na pierwsze z wezwań załączyła kopię wniosku, nie stosując się de facto do wezwania organu i w dalszym ciągu powołując się na istniejący spór graniczny;

13 - art. 149 §1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa gdyż zawieszone postępowanie w sprawie wszczął dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o wyznaczeniu kuratora spadku i to dopiero kilka dni po uprawomocnieniu się tego postanowienia, pomijając fakt, że organ działał zgodnie z przepisami kpc oraz, a czynność nie mogła być dokonana wcześniej, gdyż dzień, z którego końcem postanowienie sądu się uprawomocniło był piątkiem, czego Sąd w żaden sposób w ustaleniach nie uwzględnił;

14 - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do stanowiska organu, w tym nieustosunkowanie się w uzasadnieniu do okoliczności podnoszonych w odpowiedzi na skargę oraz ustnie na rozprawie, ograniczając się jedynie do wyjaśnienia podstawy prawnej, stwierdzenia, że wszelkie czynności organu były czynnościami pozornymi, bez wskazania jakie okoliczności w sprawie miały zostać wyjaśnione, które czynności zdaniem sądu były czynnościami pozornymi, jakie przesłanki powinny być ustalone celu wydania postanowienia o wszczęciu postępowania wymienionego w art.30 ust 4 prawa geodezyjnego i kartograficznego i czy wszystkie zostały ustalone i jakie okoliczności przemawiają, że przewlekłość została stwierdzona wraz z rażącym naruszeniem prawa;

15 - art. 133 §1 p.p.s.a., poprzez oparcie większej części ustaleń sądu na orzeczeniach SKO w Białymstoku i nie przeprowadzenie postępowania we własnym zakresie w oparciu akta sprawy zgromadzone w trakcie postępowania administracyjnego, co skutkuje ustaleniem, że Skarżący "w sposób aprioryczny ustalił, że spór graniczny nie istnieje" pomimo, że organ przeprowadził szereg czynności zmierzających do wyjaśnienia tych okoliczności, w tym ustalił, że właściciel sąsiedniej działki nie żyje, nikt nie objął tej działki i jest ona nie zamieszkana, nie ustalono spadkobierców a kolejno wezwał stronę do udzielenie wyjaśnień, których ona do dnia dzisiejszego nie udzieliła.

16 Wniósł o zmianę wyroku w całości i oddalenie skargi lub zmianę wyroku poprzez ustalenie, że przewlekłość nie nastąpiła wskutek rażącego naruszenia prawa i uchylenie postanowień wyroku zawartych w punktach 1, 3 i 4. w uzasadnieniu wskazał m.in. na wpływ zachowania strony na sposób prowadzenia postępowania.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona Skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu przywołała m.in. orzeczenia sądowe mające poprzez twierdzenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Przede wszystkim wskazać trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

21 Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przewlekłe postępowanie jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, (red. R. Hauser i M. Wierzbowski), Warszawa 2011, s. 69-70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. np. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13 oraz podane tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu "zastoju" procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13).

22 W orzecznictwie wskazuje się, iż "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez zbędnych wątpliwości i wahań umiemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty". (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

23 W rozpoznawanej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, organ w sposób niecelowy i nieuzasadniony wzywał wielokrotnie Skarżących do dokonywania wyjaśnień na okoliczności, które, jak wynika z akt sprawy, zostały już wyjaśnione. Organ otrzymał wniosek o rozgraniczenie nieruchomości [...] maja 2013 r., a dopiero [...] marca 2014 r. wydał postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, które w istocie natychmiast zawiesił. Organ bez dokonania jakichkolwiek ustaleń, w sposób aprioryczny stwierdził, iż spór graniczny nie istnieje. Nie ulega też wątpliwości, że organ nie może wydać decyzji odmawiającej rozgraniczenia nieruchomości, jak to miało miejsce w tym przypadku. Ponadto, organ powinien był informować zainteresowanych o powodach niedotrzymania terminu i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, czego organ nie czynił. Poza tym w razie stwierdzenia, że strona postępowania zmarła i nie są ustaleni spadkobiercy, to organ na mocy art. 30 § 5 k.p.a. powinien wystąpić o ustanowienie kuratora spadku. Jak wynika z akt sprawy, organ uczynił to dopiero wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r., a zatem dopiero po upływie roku od złożenia wniosku rozgraniczeniowego przez Skarżących. Postanowienie w tym zakresie wydane zostało 13 maja 2014 r., sygn. akt II Ns 1528/14. Powyższe oznacza, że organ w zakresie tej sprawy działał opieszale i dokonywał szeregu czynności pozornych i nieusprawiedliwionych lub niewynikających z obowiązujących przepisów prawa. Takie działanie musiało zatem zostać uznane zdaniem sądu za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, podjęcie zawieszonego postępowania mogło nastąpić wcześniej, już w chwili wydania postanowienia sądu o ustanowieniu kuratora spadku. W związku z tym sąd zasadnie stwierdził prowadzenie postępowania w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. Organ bowiem naruszył w sposób oczywisty szereg norm prawnych odnoszących się do rozpoznawanej sprawy.

24 Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać trzeba, że przywoływany przez organ art. 30 ust. 4 prawa geodezyjnego stanowi, iż na postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie służy zażalenie. Nie jest to bowiem przepis statuujący obowiązek sądu, a jedynie brak uprawnienia strony do skutecznego wniesienia odwołania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości. Nie można zatem uczynić z niego skutecznego zarzutu kasacyjnego w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przepis ten, wbrew twierdzeniom organu, nie uprawnia go do badania zasadności rozgraniczania nieruchomości pod kątem spełnienia przesłanek rozgraniczenia. Warto zwrócić uwagę także na to, że podejmowane prze organ czynności nie miały uzasadnienia w świetle czynności koniecznych do przeprowadzenia wzorcowego postępowania rozgraniczeniowego w tej konkretnej sprawie. Rażące jest m,in. to, że organ nałożył na Skarżących obowiązek dostarczenia postanowienia o stwierdzeniu nabyciu spadku po właścicielu nieruchomości sąsiadującej w sytuacji, gdy oczywiste jest, że Skarżący nie są osobami uprawnionymi ani do wszczęcia takiego postępowania, ani nawet do uzyskania odpisu takiego postanowienia. Nie do zaakceptowania jest również przyjęcie przez organ, że brak ustalonego właściciela działki sąsiadującej oznacza brak sporu granicznego.

25 Wskazać także należy, że wymierzona przez sąd grzywna bez wątpienia podlegała odpowiedniemu miarkowaniu i jest relatywnie niska, gdyż sąd miał prawo nałożyć na organ grzywnę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku ubiegłym.

26 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.