Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 246/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., I OSK 246/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko, po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 790/15 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ld 790/15 Wojewódzki Sąd

3 Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję

4 Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] 2015 r. nr

5 [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu świadczeń

6 rodzinnych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta

7 Miasta Łodzi z dnia [...] 2015 r. znak: [...].

8 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] 2015 r

9 nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X, na podstawie

10 art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

11 administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 1 ust. 3, art. 4, art. 5

12 ust. 1, art. 6, art. 8, art. 14, art. 15a, art. 23, art. 23a ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada

13 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 114) dalej "u.ś.r." -

14 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta X z dnia 25 marca 2015 r. nr

15 [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta

16 X z dnia [...] 2012 r. nr [...], w

17 części dotyczącej odmowy przyznania A. G. - w okresie od 1 listopada

18 2012 r. - prawa do zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. oraz dodatku do

19 zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na ww. dziecko.

20 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...]

21 2012 r. nr [...], organ I instancji odmówił

22 przyznania stronie w okresie od 1 listopada 2012 r.:

23 1. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G.;

24 2. zasiłku rodzinnego na dziecko P. K.;

25 3. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na

26 dziecko S. G.;

27 4. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2013/2014 na

28 dziecko P. K.

29 Organ wskazał, że do Centrum Świadczeń Socjalnych w X wpłynęło pismo

30 Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w X - nr [...]

31 z dnia [...] 2015 r. informujące, iż przepisy o koordynacji systemów

32 zabezpieczenia społecznego w niniejszej sprawie mają zastosowanie na wnioski

33 złożone na okres zasiłkowy 2010/2011, 2011/2012, 2012/2013, na dziecko S.

34 G. W związku z powyższym organem właściwym do wydania decyzji w sprawie

35 świadczeń rodzinnych jest Marszałek Województwa X.

36 Organ I instancji zobligowany był regulacją zawartą w art. 23a ust. 5 ustawy

37 o świadczeniach rodzinnych do wydania decyzji uchylającej decyzję własną z dnia

38 [...] 2012 r. nr [...], w części dotyczącej

39 odmowy przyznania na okres od 1 listopada 2012 r. - prawa do zasiłku rodzinnego

40 na dziecko S. G. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia

41 roku szkolnego 2013/2014 na dziecko S. G. Pozostałe rozstrzygnięcia

42 decyzji Prezydenta Miasta X z dnia [...] 2011 r. nr

43 [...] pozostały bez zmian.

44 SKO stwierdziło, że organem właściwym do wydania decyzji jest w takim

45 przypadku wyłącznie marszałek województwa, który w oparciu o art. 23a ust. 6 u.ś.r.

46 rozstrzyga zgodnie z art. 21 o świadczeniach rodzinnych od dnia, w którym osoba

47 podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1 w związku ze stosowaniem

48 przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

49 A. G. - matka S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu

50 Administracyjnego w Łodzi skargę na ostateczną decyzję SKO, podnosząc, że nie

51 zgadza się z zaskarżoną decyzją. Wyjaśniła, że we wrześniu 2014 r. otrzymała

52 wezwanie do Urzędu Świadczeń Socjalnych, gdzie złożyła oświadczenie, iż z R.

53 B. G. nie są małżeństwem od 1994 r., kiedy to został orzeczony

54 rozwód i alimenty na córkę S. Ojciec dziecka jest obywatelem Holandii i nigdy nie

55 przebywał w Polsce na stałe. Skarżąca zwróciła się o skierowanie sprawy do Marszałka

56 Województwa X.

57 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r.,

58 sygn. akt II SA/Ld 790/15, stwierdził, że uregulowań zawartych w art. 23a ustawy

59 o świadczeniach rodzinnych, co do zasady nie można zaliczyć do norm prawa

60 materialnego. Przepis ten zawarty jest w rozdziale 6 ustawy "Postępowanie w sprawach

61 przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych". Dotyczy on reguł postępowania

62 w sprawach świadczeń rodzinnych w przypadkach, gdy członek rodziny osoby

63 uprawnionej przemieszcza się w obszarze Unii Europejskiej albo objętym Europejskim

64 Obszarem Gospodarczym i podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają

65 zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Norma

66 prawna zawarta w treści ust. 5 art. 23a ustawy bezpośrednio wywiera skutki w sferze

67 3

68 uprawnień do świadczenia rodzinnego, nakazuje uchylenie decyzji przyznającej

69 świadczenie rodzinne, gdy zachodzi przypadek, do którego mają zastosowanie przepisy

70 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

71 W ocenie Sądu I instancji "ustalenie podlegania ustawodawstwu", o którym mowa

72 w art. 23a ust. 5 ustawy, należy rozumieć jako konieczność wskazania na przepis, który

73 wyraźnie predestynuje pracownika przybywającego z innego państwa członkowskiego

74 jako świadczeniobiorcę albo też jako konieczność wskazania aktu (rozstrzygnięcia,

75 czynności) organu lub instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie

76 zagraniczne wskutek skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Niezbędnym jest

77 również ustalenie, od kiedy w realiach danej sprawy wchodzą w grę przepisy

78 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

79 Zdaniem WSA w Łodzi w rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji na

80 przepis art. 23a ust. 5 ustawy powołały się bez żadnej refleksji, poprzestając wyłącznie

81 na treści pisma Marszałka Województwa X z dnia [...] 2015 r., które nie

82 zawiera żadnego uzasadnienia dla wyrażonego w nim stanowiska.

83 Oceny wymagała kwestia ewentualnego związania organu, stanowiskiem

84 wyrażonym przez Marszałka, w świetle brzmienia przepisów art. 23a ustawy

85 o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym organem właściwym do ustalenia, czy

86 w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

87 społecznego jest marszałek województwa. Gdy marszałek województwa ustali, że mają

88 zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydaje

89 decyzję zgodnie z art. 21 (art. 23a ust. 4 u.ś.r.). Gdy marszałek województwa, w sytuacji,

90 o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

91 zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia

92 rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa

93 w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów

94 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jeżeli jednak marszałek

95 województwa ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji

96 systemów zabezpieczenia społecznego:

97 1. przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń

98 rodzinnych - w przypadku, o którym mowa w ust. 1;

99 2. informuje o tym fakcie organ właściwy - w przypadku, o którym mowa w ust. 2.

100 Z powyższego nie wynika, w jakiej formie prawnej marszałek województwa

101 ustala, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

102 zabezpieczenia społecznego. W praktyce marszałek informuje w formie pisma organ

103 4

104 dotychczasowy, że jest on właściwy w danej sprawie. Pismo takie nie może stanowić

105 osobnego przedmiotu zaskarżenia, co wszakże nie oznacza, że stanowisko w nim

106 wyrażone nie podlega żadnej kontroli, a dla organu właściwego pozostaje bezwzględnie

107 wiążące. Kontrola wspomniana dokonywana jest bowiem na etapie rozpoznawania

108 odwołań czy skarg na wydawane w sprawie rozstrzygnięcia, co z kolei obliguje organy

109 do uzasadnienia stanowiska w tym zakresie.

110 Zdaniem Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie pismo Marszałka

111 Województwa X z dnia [...] 2015 r. nie mogło wywołać żadnego skutku,

112 bowiem organ I instancji - wobec braku spełnienia jakichkolwiek przesłanek z art. 23a

113 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a więc braku jakichkolwiek podstaw do

114 wystąpienia przez organ I instancji do Marszałka Województwa z prośbą o ustalenie,

115 czy przepisy o koordynacji mają w niniejszej sprawie zastosowanie nie miał prawa

116 i obowiązku zwracać się z wnioskiem do Marszałka. Podstawowe przesłanki z art. 23a

117 ust. 1 i 2 organ I instancji mógł i powinien ocenić samodzielnie, a mianowicie zbadać,

118 czy doszło do wyjazdu członka rodziny za granicę i czy miało to miejsce przed, czy po

119 wydaniu decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych.

120 Art. 23a ust. 5 u.ś.r. ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wyjazd członka

121 rodziny nastąpi już po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenia

122 rodzinne. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest uzasadnienia dla takiej

123 konkluzji. Żaden z członków rodziny skarżącej po wydaniu decyzji nie wyjechał do

124 państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

125 zabezpieczenia społecznego.

126 W ocenie Sądu I instancji byłego męża skarżącej - ojca S. G.,

127 pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego w X z dnia

128 [...] 1997 r., sygn. akt [...] nie można traktować jako członka rodziny.

129 Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 16 wskazuje, iż do rodziny zalicza

130 się: małżonków (a nie byłych małżonków), rodziców dzieci, opiekuna faktycznego

131 dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia,

132 a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym

133 stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje

134 świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna,

135 o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla

136 opiekunów (Dz. U. poz. 567). Do członków rodziny nie zalicza się dziecka

137 pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku

138 małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko.

139 5

140 W definicji pojęcia rodziny ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio",

141 wskazując na różnych członków rodziny. Stosowanie tego pojęcia winno zwrot ten

142 uwzględniać. Rodziną w rozumieniu tego przepisu są m.in. rodzice dzieci, którzy

143 wspólnie te dzieci wychowują.

144 Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje: rodzicom,

145 jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy).

146 Beneficjentem świadczenia jest rodzic, a nie dziecko, w odróżnieniu np. od świadczenia

147 alimentacyjnego. W przypadku rozwodu prawo do świadczeń przysługuje wyłącznie

148 temu rodzicowi, któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 23

149 ust. 1 w zw. z ust. 4 d ustawy).

150 Zdaniem Sądu I instancji art. 23a ust. 2 u.ś.r. nie może mieć zastosowania,

151 gdyż dotyczy on wyłącznie wypadków, gdy wyjazd za granicę miał miejsce po wydaniu

152 decyzji przyznającej świadczenia, tymczasem jak wynika z oświadczeń skarżącej oraz

153 z informacji RCPS z dnia [...] 2015 r., ojciec S. G. (były mąż skarżącej),

154 zamieszkuje na terenie H. nieprzerwanie od 1994 r. Okoliczność ta była zresztą

155 organom znana w dacie ubiegania się przez skarżącą o świadczenia na przestrzeni lat,

156 nie stanowiąc przeszkody do ich przyznania. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu

157 I instancji, nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

158 społecznego.

159 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w X wniosło do Naczelnego Sądu

160 Administracyjnego skargę kasacyjną od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu

161 Administracyjnego w Łodzi domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi,

162 ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi

163 I instancji do ponownego rozpoznania, a także orzeczenia o kosztach postępowania

164 kasacyjnego.

165 Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

166 - art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez niewłaściwe

167 zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to ocena nie

168 przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

169 - art. 23a ust. 5 w zw. z ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco

170 błędną wykładnię, bowiem to marszałek województwa jest właściwy do ustalenia

171 zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, co

172 wyklucza prowadzenie postępowania przez organ gminy, a w sytuacji wystąpienia

173 koordynacji nakłada na te organy obowiązek uchylenia decyzji przyznającej

174 świadczenia rodzinne niezależnie od wysokości świadczenia, charakteru

175 6

176 świadczenia i okresu, na jaki świadczenie zostało uzyskane poza granicami kraju,

177 wymiana zaś danych na tle koordynacji należy do marszałka województwa;

178 - art. 21 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 i art. 2 pkt 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych

179 w związku z art. 19 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez

180 niewłaściwe zastosowanie, bowiem zakres właściwości marszałka województwa

181 i wójta jest odmienny.

182 Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c

183 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7,

184 art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone

185 w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji I i II instancji. Zdaniem skarżącego

186 kasacyjnie w niniejszej sprawie organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie

187 administracyjne, mając na uwadze stanowisko właściwego organu w zakresie

188 koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W sprawie prawidłowo został

189 zebrany materiał dowodowy, a także dokonano jego prawidłowej oceny. Brak jest

190 konieczności uzupełnienia materiału dowodowego, gdyż jest on pełny, a merytoryczna

191 decyzja zostanie wydana przez marszałka województwa. Prawidłowo stwierdzono, że

192 nie może zapaść inne rozstrzygnięcie niż zapadło. Nie wykazano też, że uchybienia

193 miały wpływ na wynik postępowania.

194 Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również Sądowi I instancji niepełne

195 przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej

196 w zakresie własnych rozważań, schematyzm uzasadnienia, brak wykazania, że

197 uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak wskazań, co do dalszego

198 postępowania, które sprowadzają się do ogólników oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1

199 lit. a P.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie

200 norm prawa materialnego.

201 Zdaniem SKO w X pogląd wyrażony w orzeczeniu Sądu I instancji jest błędny

202 i dowolny. Kontrola Sądu l instancji nosi znamiona dowolnej i nieprzystającej do

203 zebranego materiału dowodowego.

204 WSA błędnie przyjął, że w sprawie ma miejsce naruszenie zarówno norm prawa

205 materialnego, jak i postępowania. Norma zawarta w art. 1 ustawy - Prawo o ustroju

206 sądów administracyjnych, może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi

207 kasacyjnej, bowiem, będąc przepisem ustrojowym, jest bliższa przepisom prawa

208 materialnego niż procesowego.

209 7

210 Zdaniem SKO w Łodzi w niniejszej sprawie ma miejsce niewłaściwe

211 zastosowanie i wykładnia norm prawa materialnego zawartych w ustawie

212 o świadczeniach rodzinnych.

213 Zgodnie z art. 2 pkt 11 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o "organie właściwym"

214 oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce

215 zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej

216 świadczenie rodzinne. Norma zawarta w ust. 3 art. 21 u.ś.r. wyraźnie stanowi, że

217 świadczenia rodzinne przyznawane decyzją wydaną przez marszałka województwa

218 wypłaca organ właściwy.

219 Ustawodawca jasno określił zakres zadań i właściwości organów uprawnionych

220 w sferze świadczeń rodzinnych w tym do wydania decyzji dotyczących świadczeń

221 rodzinnych. Wójt, burmistrz, prezydent miasta wydaje, co do zasady decyzje dotyczące

222 świadczeń rodzinnych, zaś marszałek województwa wydaje decyzje w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Jedynie marszałek województwa jest organem właściwym

223 do wymiany danych w zakresie świadczeń rodzinnych w sprawie, upraszczając

224 koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Do realizacji tego zadania powołano odrębną instytucję, którą jest Regionalne Centrum Polityki Społecznej realizujące powyżej wskazane zadania samorządu województwa.

225 Sąd I instancji eksponuje w swym wyroku orzecznictwo sądów administracyjnych

226 zapadłe na tle normy zawartej w art. 23a u.ś.r., wywodząc jednocześnie, że norma ta,

227 co do zasady, nie ma charakteru normy prawa materialnego. Zdaniem Samorządowego

228 Kolegium Odwoławczego w X fakt, iż norma art. 23a u.ś.r. zawarta jest w rozdziale

229 "Postępowanie w sprawach przyznania i wypłacania świadczeń rodzinnych" nie

230 oznacza, że nie jest ona normą prawa materialnego, bowiem istnieje wiele norm prawa

231 materialnego, umiejscowionych w regulacjach procesowych. W art. 23a u.ś.r. zawarto

232 przesłanki, których zaistnienie powoduje określone działania właściwych organów,

233 a więc albo marszałka województwa, albo wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

234 Brzmienie art. 23a ust. 5 u.ś.r. jest jasne i kategoryczne, w sytuacji gdy

235 marszałek województwa ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

236 zabezpieczenia społecznego, organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) uchyla

237 decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega

238 ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych

239 w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia

240 społecznego.

241 8

242 Organem właściwym do ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji

243 systemów zabezpieczenia społecznego, jest wyłącznie i jedynie marszałek

244 województwa.

245 Organ właściwy (wójt, burmistrz, prezydent miasta), co jest oczywiste, ma

246 obowiązek uchylenia poprzednio wydanej decyzji i to niezależnie od konkretnego

247 świadczenia uzyskiwanego poza granicami kraju, wysokości świadczenia, pokrywania

248 się okresów bądź też nie. Jedynymi przesłankami do wydania decyzji o uchyleniu

249 uprzednio wydanej decyzji o świadczeniach rodzinnych jest ustalenie, że ma miejsce

250 koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego oraz od kiedy dana osoba podlega

251 ustawodawstwu państwa innego w zakresie świadczeń rodzinnych i ustalenie to

252 dokonywane jest przez marszałka województwa.

253 Ustawodawca nie określił żadnych innych przesłanek, jak i nie wskazał, że

254 wysokość świadczeń uzyskiwanych, np. w X, ma wpływ na byt decyzji w sprawie

255 świadczenia rodzinnego wydanej przez organ właściwy.

256 Nie sposób przy tym pominąć faktu, iż jedyną instytucją właściwą do ustalenia,

257 czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia

258 społecznego, a w konsekwencji, czy dana osoba podlega ustawodawstwu innego

259 państwa, jest marszałek województwa, co wprost wynika zarówno z art. 21 ust. 1 i ust. 3,

260 jak i art. 23a ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 u.ś.r.

261 "Ustalenie podlegania ustawodawstwu" nie może pozostawać w oderwaniu od

262 przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, bowiem jedno wynika

263 z drugiego.

264 Brak jest, zdaniem SKO w X, normy prawa materialnego która dawałaby

265 podstawę do zastępowania marszałka województwa przez wójta, burmistrza,

266 prezydenta miasta w zakresie zarówno wymiany danych o osobach korzystających

267 z różnych systemów zabezpieczenia społecznego, z ustalenia kiedy i czy ma miejsce

268 koordynacja systemów zabezpieczenia w ramach Unii Europejskiej, jak i Europejskiego

269 Obszaru Gospodarczego.

270 Nawet gdyby podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż "ustalenie

271 podlegania ustawodawstwu", o którym mowa w art. 23a ust. 5 u.ś.r., to konieczność

272 wskazania przepisu, który wyraźnie predestynuje pracownika przebywającego z innego

273 Państwa Członkowskiego jako świadczeniobiorcę albo też konieczność wskazania aktu

274 organu lub instytucji państwa obcego, który przyznaje świadczenia zagraniczne wskutek

275 skonkretyzowania takiego właśnie przepisu, to ustalenie tych okoliczności może nastąpić

276 9

277 w oparciu o działanie marszałka województwa a nie wójta, (burmistrza, prezydenta

278 miasta).

279 Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do dokonywania wykładni pojęcia "ustalenie

280 podlegania ustawodawstwu" w taki sposób, jak to jest czynione w orzecznictwie sądów

281 administracyjnych, bowiem żadna norma u.ś.r. na to nie wskazuje. Ponadto przyjmując

282 ten pogląd za słuszny, to przekraczając granice Państwa Członkowskiego, winno się

283 uzyskać zaświadczenia (lub inny akt) w oparciu o konkretną normę, że będąc

284 obywatelem RP podlega się ustawodawstwu tego Państwa. SKO w X stwierdza, iż

285 taki pogląd jest zbyt daleko idący.

286 W niniejszej sprawie ma zatem miejsce, zdaniem skarżącego kasacyjnie

287 Kolegium, naruszenie wskazanych norm prawa materialnego oraz naruszenie art. 145 §

288 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

289 Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zdaniem SKO w X, jest recypowaniem na

290 grunt P.p.s.a. normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.), zwanej

291 dalej u.n.s.a.

292 Zastosowanie normy zawartej w art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. było uzależnione od

293 łącznego spełnienia trzech przesłanek:

294 1. stwierdzenia naruszenia przepisów procesowych, innych niż dających podstawę do

295 wznowienia postępowania,

296 2. stwierdzenia, że naruszenie to może oddziaływać na wynik sprawy,

297 3. uznanie, że rozmiar owych naruszeń posiada walor "istotnego".

298 Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swych orzeczeniach wskazał, iż

299 brzmienie art. 22 ust. 2 pkt 3 u.n.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ma on

300 na uwadze wyłącznie przypadki, w których, gdyby nie naruszono przepisów

301 proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłyby decyzja innej treści.

302 Prawidłowe zastosowanie normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ma

303 miejsce wtedy, gdy mogło zapaść, zważywszy uchybienia proceduralne, inne

304 rozstrzygnięcie w sprawie.

305 W niniejszej sprawie Sąd I instancji stwierdził kategorycznie, że zachodzi

306 konieczność uchylenia decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na

307 wskazane powyżej uchybienia, a więc na naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

308 i jak można domniemywać, zapadłoby inne rozstrzygnięcie, a nadto materiał dowodowy

309 jest niepełny, koniecznym jest jego uzupełnienie o rozliczne dowody i dokumenty.

310 10

311 Zdaniem SKO w X nie zachodzi w sprawie konieczność uzupełniania

312 materiału dowodowego przez organ administracji, bowiem nie jest on właściwy do

313 dokonywania żadnych ustaleń w zakresie świadczeń uzyskanych czy też uzyskiwanych

314 w Państwie Członkowskim. Organem właściwym w tej sytuacji jest jedynie marszałek

315 województwa. Jakkolwiek wady postępowania w tym przypadku nie miały zatem wpływu

316 na wynik rozstrzygnięcia.

317 Sąd I instancji, w ocenie skarżącego kasacyjnie Kolegium, wybiórczo uzasadnił

318 swe rozstrzygnięcie, sprowadzając wywód do bezkrytycznego powielania stanowiska

319 zaprezentowanego w innych orzeczeniach sądów administracyjnych. Nie wywiódł

320 w sposób przekonywujący, że ustawodawca w art. 23a ust. 2 i ust. 5 u.ś.r. uzależnił

321 uchylenie decyzji wydanej przez organ właściwy od ustaleń, czy doszło do wyjazdu

322 członka rodziny za granicę.

323 W zaskarżonym wyroku nie ma też wskazań co do dalszego postępowania,

324 bowiem sprowadzają się one do ogólników, zwłaszcza w zakresie dokonywania przez

325 organ właściwy ustaleń co do koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

326 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

327 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu

328 przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a."),

329 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc

330 jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie

331 występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania

332 sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie

333 sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach

334 skargi kasacyjnej.

335 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

336 W pierwszej kolejności, odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej

337 zarzutów naruszenia przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz

338 art. 21 ust. 1, 3, 4 i art. 2 pkt 11 ustawy w zw. z art. 19 k.p.a., należy zauważyć, że sąd

339 administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów o postępowaniu administracyjnym,

340 ani też innych przepisów regulujących tryb postępowania organów administracji

341 publicznej, lecz jedynie dokonuje oceny ich prawidłowego zastosowania, czy tez

342 przestrzegania w konkretnej sprawie administracyjnej poddanej jego kontroli.

343 ii

344 Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji

345 nie przyjął, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, naruszenia ich przez niewyjaśnienie

346 stanu faktycznego sprawy oraz nie kwestionował właściwości Marszałka Województwa

347 X do ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji

348 systemów zabezpieczenia społecznego, ani też nie podważał kompetencji Prezydenta

349 Miasta Łodzi do uchylenia własnych decyzji dotyczących przyznania A.

350 G. zasiłku rodzinnego na dziecko S. G. Przede wszystkim

351 przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie była m. in.

352 kwestia, czy zastosowanie art. 23a ust. 2 i 5 ustawy było uzasadnione, tzn., czy

353 Marszałek Województwa X i Prezydent Miasta X w sposób prawidłowy

354 podjęli działania leżące w obszarze przypisanych im ustawowo kompetencji.

355 Zgodnie ze wspomnianym wyżej art. 23a ust. 1, 2 i 5 ustawy - w brzmieniu

356 obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji: "W przypadku gdy członek

357 rodziny osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych przebywa poza granicami

358 Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy

359 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje

360 wniosek wraz z dokumentami do marszałka województwa" (ust. 1) oraz: "W przypadku

361 wyjazdu członka rodziny do państwa, o którym mowa w ust. 1, po wydaniu przez organ

362 właściwy decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, organ właściwy występuje do

363 marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

364 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (ust. 2). Stosownie natomiast do

365 art. 23a ust. 5 ustawy: "W przypadku gdy marszałek województwa, w sytuacji, o której

366 mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

367 zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia

368 rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa

369 w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów

370 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego". Z powołanych przepisów

371 wynika, że ustawodawca wyróżnił dwie potencjalne sytuacje. W pierwszej z nich objętej

372 hipotezą normy zawartej w art. 23a ust. 1 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej

373 przebywa poza granicami RP, czyli w państwie gdzie mają zastosowanie przepisy

374 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w momencie ustalania dopiero

375 przez właściwy organ prawa do świadczeń. W drugiej sytuacji objętej hipotezą normy

376 zawartej w art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej wyjechał

377 natomiast do państwa wskazanego w ust. 1, już po wydaniu decyzji przyznającej

378 świadczenie rodzinne.

379 12

380 Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi

381 (Prezydent Miasta X) pismem z dnia [...] 2014 r., z powołaniem się na

382 art. 23a ust. 2 ustawy, zwróciło się do Regionalnego Centrum Polityki Społecznej

383 w X (Marszałek Województwa X) o ustalenie, czy w okresie pobierania

384 świadczeń rodzinnych przez A. G. mają zastosowanie, i od kiedy,

385 przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tymczasem organowi

386 było wiadome, m.in. z oświadczenia A. G., że jej były mąż R.

387 B. G. od rozwodu w 1994 r. zamieszkuje w X. Potwierdziła to

388 zresztą odpowiedź Regionalnego Centrum Polityki Społecznej w X z dnia [...]

389 2015 r. Z tego względu należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji

390 wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było uzasadnionych podstaw

391 do wystąpienia w trybie art. 23a ust. 2 ustawy przez właściwy organ do Marszałka

392 Województwa X o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy

393 o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Inaczej bowiem niż przewiduje to

394 art. 23a ust. 2 ustawy, członek rodziny osoby uprawnionej – R. B.

395 G. nie wyjechał do państwa członkowskiego po wydaniu w dniu 14 kwietnia 2011 r.

396 decyzji przyznającej A. G.n zasiłek rodzinny na córkę S. G.

397 lecz przebywał tam już wcześniej, od 1994 r. Również trafnie Sąd pierwszej instancji

398 zakwestionował potraktowanie R. B. G., byłego męża

399 A. G., pozbawionego władzy rodzicielskiej wyrokiem Sądu Okręgowego

400 w X z dnia [...] 1997 r., sygn. akt [...], jako członka rodziny

401 w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy, któremu mogłyby jako rodzicowi przysługiwać

402 świadczenia rodzinne na dziecko.

403 W konsekwencji powyższych okoliczności zastosowanie w sprawie przez organy

404 art. 23a ust. 5 ustawy było nieprawidłowe, bowiem nie można uznać, że jedyną

405 podstawą do uchylenia w trybie tego przepisu, decyzji przyznającej świadczenie

406 rodzinne, w wyniku ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów

407 zabezpieczenia społecznego jest wyłącznie stwierdzenie, że (były) członek rodziny

408 osoby uprawnionej przebywa poza granicami RP. Podzielić przy tym trzeba pogląd

409 Sądu pierwszej instancji, że zawarta w tym przepisie norma prawna przewidująca

410 możliwość uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ma charakter

411 materialnoprawny, gdyż wywiera wpływ na prawa i obowiązki obywatela -

412 świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 477/10,

413 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenie, że wyjeżdżający członek rodziny osoby

414 uprawnionej "podlega ustawodawstwu" obcego państwa w zakresie świadczeń

415 13

416 rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów

417 zabezpieczenia społecznego wymaga: a) wskazania na przepis, który wyraźnie

418 predestynuje pracownika przybywającego z innego Państwa Członkowskiego jako

419 świadczeniobiorcę, albo b) wskazania aktu (rozstrzygnięcia, czynności) organu lub

420 instytucji państwa obcego, która przyznała świadczenie zagraniczne wskutek

421 skonkretyzowania takiego właśnie przepisu. Dopóki nie zostanie wykazane wystąpienie

422 takiego wyjątku od zasady określonej w art. 1 ust. 3 ustawy o świadczeniach

423 rodzinnych, dopóty działa domniemanie, że osoba zamieszkująca w RP korzysta ze

424 świadczeń przyznanych ostateczną decyzją wójta w kraju, aż do końca okresu

425 świadczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 556/10

426 publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

427 Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w podstawach skargi

428 kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., który

429 określa co powinno zawierać uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego.

430 Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o których

431 mowa w powołanym wyżej przepisie, a ponadto pozwala prześledzić tok rozumowania

432 Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Odnośnie podniesionego w

433 skardze kasacyjnej braku wskazań, co do dalszego postępowania zauważyć wypada,

434 że w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji

435 wyraźnie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji

436 systemów zabezpieczenia społecznego i z tego powodu orzekł o uchyleniu zaskarżonej

437 decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, uznając to za

438 konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.

439 Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia

440 przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się niezasadne, Naczelny Sąd

441 Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

442 14