Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 2432/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., I OSK 2432/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bk 232/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 16 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, II SA/Bk 232/15, oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody P. z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.), dalej jako u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela w drodze decyzji – po wydaniu decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dla inwestycji liniowej celu publicznego, opisanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. – zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadkach określonych art. 108 k.p.a. lub w przypadku uzasadnionym ważnym interesem gospodarczym. Nawiązanie w treści przepisu do decyzji wydanej w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje na subsydiarny charakter decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1a u.g.n. wobec decyzji opartej o przepis art. 124 ust. 1. Decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości jest podporządkowana decyzji o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i daje możliwość rozpoczęcia robót inwestycyjnych na nieruchomości wyłącznie w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a świadczy o tym wynikające z art. 124 ust. 1a u.g.n. zastrzeżenie, że decyzja o niezwłocznym zajęciu nieruchomości może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Nierozerwalny związek decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z decyzją, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. oznacza, że zezwolenie na zajęcie nieruchomości dotyczyć może jedynie powierzchni objętej ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości (vide postanowienie NSA z 3 lutego 2015 r., I OZ 8/15, z 12 czerwca 2014 r., II SA/Bk 526/14).

3 W przedmiotowej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości poprzedziła decyzja Starosty S. z [...] listopada 2014 r. znak [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania przez skarżącego z nieruchomości położonych w obrębie B. gmina B., oznaczonych nr [...] i [...] – poprzez założenie i przeprowadzenie przez te działki odcinka dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej. Jak zasadnie podkreśliły organy, decyzję o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniać powinny szczególne okoliczności wskazujące na potrzebę niezwłocznego rozpoczęcia prac budowlanych realizujących cel publiczny, dla którego ograniczony został właścicielom nieruchomości sposób korzystania z niej. Te szczególne okoliczności wymieniono w art. 108 k.p.a. obejmującym przyczyny dla których decyzja administracyjna opatrzona być może rygorem natychmiastowej wykonalności, a nadto wymienia je art. 124 ust. 1a pod postacią okoliczności "uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym". Rygor natychmiastowej wykonalności – jak wynika z art. 108 § 1 k.p.a. może być decyzji nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Organy obu instancji zasadnie uznały, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżących podyktowane jest interesem społecznym, wyjątkowo ważnym interesem wnioskodawcy oraz ważnym interesem gospodarczym. Realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na budowie odcinka sieci elektroenergetycznej m.in. w gminie B., w obrębie B., w tym w obrębie położenia nieruchomości skarżącego, jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów u.g.n. Budowa linii 400 kV Ełk – granica Państwa jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, zwiększa pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno – wschodniego obszaru kraju. Projekt budowy mostu energetycznego Polska – Litwa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego. Projektowi temu Unia Europejska nadała status priorytetowy i partycypuje w jego kosztach. Realizacja opisanego projektu jest ograniczona barierami czasowymi. Niezrealizowanie w terminie inwestycji spowoduje utratę wielomilionowych funduszy unijnych, a pozyskane środki należą do środków publicznych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Nie ulega wątpliwości, że pokrycie ze środków UE kosztów realizacji tak ogromnej inwestycji leży w interesie społecznym oraz stanowi ważny interes gospodarczy. Uzasadnia to wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.

4 W ocenie Sąd I instancji, zajęcie nieruchomości docelowo służyć ma ograniczeniu korzystania z nieruchomości do minimum zakreślonego granicami koniecznego pasa technologicznego wokół linii kablowej. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a w konsekwencji i zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jest następstwem zlokalizowania inwestycji celu publicznego na nieruchomości skarżącego.

5 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Wojewody P. z [...] lutego 2015 r., znak [...], ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez:

6 1. bezzasadne pominięcie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." wskutek błędnej wykładni art. 124 ust. la u.g.n., poprzez przyjęcie, że przepis ten uprawnia do zezwolenia na niezwłoczne zajęcie całej nieruchomości skarżącego także w części nie objętej m.p.z.p.;

7 2. niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 151 p.p.s.a.

8 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 124 ust. 1a u.g.n, w zakresie w jakim wiąże byt decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z uprzednią decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, jest przepisem postępowania, mającym wpływ na stosowanie pozostałych przepisów – obie decyzje stanowią bowiem podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jest niezbędnym elementem procesu budowlanego, dotyczącego przedmiotowej inwestycji. Treść art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a. zawiera katalog zamknięty przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości oraz nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być zatem interpretowane rozszerzająco, lecz muszą być poddawane wykładni ścisłej. "Niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie musi być przy tym uwidoczniona w uzasadnieniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem gdy w sprawie nie występuje takie realne zagrożenie dla wskazanych wartości, brak jest podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo zachodzą podstawy do uchylenia nadanego już rygoru (wyrok NSA z 30 czerwca 2006 r., I OSK 116/06). Dla wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości spełnione muszą zostać następujące przesłanki: decyzja może zostać wydana po złożeniu wniosku przez podmiot który będzie realizował cel publiczny; uprzednio musi zostać wydana decyzja z art. 124 ust. 1 u.g.n., tj. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości; musi wystąpić jeden z przypadków o których mowa w art. 108 k.p.a. (konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony), względnie konieczność tę musi uzasadniać ważny interes gospodarczy.

9 Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zatem rozstrzygnięciem zależnym od decyzji ograniczającej korzystanie z tej nieruchomości w ten sposób, że można zezwolić na niezwłoczne zajęcie nieruchomości tylko w takim zakresie, w jakim uprzednio ograniczono korzystanie z niej. Dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości, co wprost wynika ze zdania drugiego tego art., dopuszczającego ograniczenie wyłącznie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku – zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia korzystania z nieruchomości z m.p.z.p. (lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury lub na którym ustalona została lokalizacja tego typy inwestycji. Tylko wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., I OSK 664/08).

10 Każda ingerencja w prawo własności winna być poprzedzona bardzo wnikliwym postępowaniem dowodowym, szczególnie gdy pozbawia właściciela władztwa nad nieruchomością bez prawomocnego rozstrzygnięcia kwestii wywłaszczenia. Bezspornie decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zmierza do uszczuplenia władztwa skarżących, co nakładało na orzekające w sprawie organy obowiązek wyważenia "niezbędności", jak również zakresu, tego szczególnego rodzaju wywłaszczenia nieruchomości, rozumianej jako najmniej uciążliwa forma ingerencji inwestora w prawa właścicielskie. Udzielenie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. la u.g.n. stanowi bowiem przewidziane przez ustawodawcę ograniczenie konstytucyjnej zasady ochrony własności, wynikającej z art. 21 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, dlatego też przed wydaniem decyzji ingerującej w prawo własności, organ administracji publicznej zobowiązany był ze szczególną starannością wyważyć interesy stron, by ustrzec się zarzutu nadmiernej ochrony interesu publicznego i nieprzestrzegania wartości konstytucyjnych, w tym wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady sprawiedliwości społecznej.

11 Podkreślono również, że postępowanie w sprawie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości może być wszczęte dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 22 stycznia 2013 r., I SA/Wa 844/12). Skoro zatem decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości ściśle określa zakres ograniczenia prawa własności skarżących, a z treści tej decyzji w sposób jasny wynika jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa skarżących, wyłącznie w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, tj. co do pasa o łącznej pow. [...] ha, nie sposób przyjąć, że ogan I instancji uprawniony był do zezwolenia inwestorowi na niezwłoczne zajęcie całej nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, tj. nieruchomości o łącznej pow. [...] ha.

12 Inwestor nie dysponuje (nawet nieprawomocną) decyzją ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości skarżących, opisanych działkami nr geod. [...] i [...], co do pozostałej części tych działek o pow. [...] ha ([...] ha – [...] ha), ani też nie wykazał, że zajęcie całych nieruchomości o pow. [...] ha jest konieczne z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony, bądź ważny interes gospodarczy, co wprost stanowi o naruszeniu art. 124 ust. la u.g.n. Ponadto, zajęcie całej nieruchomości skarżącego nie jest zgodne z m.p.z.p., bowiem plan ten dotyczy wyłącznie części nieruchomości skarżąceo – w zakresie określonym decyzją wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

13 W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że uczestnik postępowania podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

16 Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.

17 Zarzut naruszenia art. 124 ust. 1a u.g.n. jest chybiony. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Wydane na podstawie tego przepisu zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zgodne z prawem, ponieważ zostały spełnione przesłanki jego wydania. Po pierwsze, zostało ono poprzedzone prawomocną decyzją Starosty S. z [...] listopada 2014 r. znak [...] w sprawie ograniczenia sposób korzystania przez skarżących z nieruchomości położonej w obrębie B., gmina B., składającej się z działek nr geod: [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha, poprzez założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Ełk – Granica RP, polegające na podwieszeniu napowietrznych przewodów linii elektroenergetycznej nad działką nr [...] na odcinku około 55 m i nad działką nr [...] na odcinku około 226 m, wybudowanie jednego słupa na działce nr [...], a także na funkcjonowanie linii po jej wybudowaniu na części w/w nieruchomości w obszarze pasa technologicznego 70 m (po 35 m od linii osi w obie strony) o powierzchni: około 3 843 m2 – na działce nr [...], około 15 790 m2 – na działce [...].

18 Po drugie zaś, niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącej konieczne było ze względu na wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy oraz ważny interes gospodarczy państwa. Realizowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie polegające na przebudowie odcinka sieci elektroenergetycznej niskiego napięcia jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przebudowa linii elektroenergetycznej niskiego napięcia jest konieczna ze względu na kolizję z projektowaną dwutorową linią elektroenergetyczną 400 kV Ełk – granica RP. Zaś budowa linii 400 kV jest inwestycją o znaczeniu międzynarodowym, ponieważ zwiększa pewność i jakość zasilania w energię elektryczną północno-wschodni obszar kraju. Projekt budowy mostu energetycznego Polska – Litwa jest istotnym elementem w tworzeniu wspólnego rynku energii poprzez zamknięcie tzw. pierścienia bałtyckiego.

19 Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził zarzucanego naruszenia prawa, to zarzut naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. należało uznać za bezzasadny.

20 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.