Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2023 r., I OSK 2290/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2023 r., I OSK 2290/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak–Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 718/20 w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2020r., sygn. akt I SA/Wa 718/20, oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania.

3 Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. L., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:

4 1) artykułu 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 września 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U z 2021 r. poz. 137, dalej p.u.s.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), powoływanej jako k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi od decyzji SKO, wobec podzielenia przez sąd administracyjny, w ślad za organem błędnego uznania, że sprawa podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowa z uwagi na uprzednią kontrolę legalności dokonaną wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. I SA/Wa 1383/14) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 roku (sygn. I OSK 1145/15), pomimo że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r. jest postępowaniem nadzorczym (nadzwyczajnym), którego przedmiotem jest weryfikacja decyzji nr [...] pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a., podczas gdy kontrola dokonana ww. wyrokami dotyczyła zwykłego trybu administracyjnego i nie obejmowała przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 7 k.p.a., których istnienia wnioskodawczyni upatruje w związku z wydaniem decyzji nr [...], a tym samym brak jest przeszkód uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie zgłoszonego dnia 3 marca 2014 r. przez stronę skarżącą żądania,

5 2) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] tak jak i utrzymana nią w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 października 2018 roku, nr [...] oraz poprzednie decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wydane w sprawie są obarczone wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia ich nieważności.

6 3) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. polegające na naruszeniu zasad legalizmu i pogłębionego zaufania strony postępowania do władzy publicznej w stopniu decydującym ostatecznie o jej wyniku poprzez brak rzetelnego i dokładnego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji zaakceptowanie przez sąd administracyjny błędnego uznania, iż pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą zakończoną wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. I SA/Wa 1383/14) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 r. (sygn. I OSK 1145/15) zachodzi tożsamość przedmiotowa, w sytuacji gdy przedmiot obu spraw jest odmienny;

7 4) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wielu kwestiach zgłaszanych wcześniej, jak i przedstawionych w skardze nie dokonało oceny prawnej, co skutkowało nienależytym uzasadnieniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń i odniesienie się tylko do jednej kwestii, co uniemożliwiało realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiało dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zestawieniu z zarzutami z punktu 1.

8 5) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszeń Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] które niedostatecznie lub błędnie wyjaśniło podstawy i przesłanki utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 roku, nr [...];

9 6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, iż SKO w ramach postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2013 r., [...] jest związane oceną prawną i uzasadnieniem wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 roku (sygn. I SA/Wa 1383/14) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2017 roku (sygn. I OSK 1145/15), podczas gdy ww. orzeczeniami oddalono skargi M. L., w związku z czym nie zawierają one ocen prawnych i wskazań do dalszego postępowania, jak również stanowisko w nich wyrażone nie odnosi się do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją [...], czyli zaistnienia przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2013 roku ([...]);

10 7) artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że kontrolowane postępowanie nadzorcze było prowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie nie została przeprowadzona właściwa analiza sprawy na skutek wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie z dnia [...] października 2018 roku i faktyczne jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie błędnych ustaleniach zarówno przez sąd administracyjny I instancji, jak i przez organ administracyjny i w konsekwencji nierozpoznanie sprawy;

11 Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o:

12 1) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

13 2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym,

14 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

15 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

16 Przy piśmie z dnia 14 maja 2021 r. Urząd Stanu Cywilnego [...] przesłał odpis skrócony aktu zgonu M. L. z którego wynika, że skarżąca kasacyjnie zmarła w dniu 13 marca 2021 r.

17 W dniu 26 maja 2021 r. wpłynął do sądu akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek po M. L. nabył w całości P. L.

18 Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

20 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, stosownie do przepisu art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz 329 dalej jako "p.p.s.a."), gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

21 W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

22 Zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te okazały się jednak nieskuteczne.

23 W pierwszej kolejności podnieść należy, że w sprawie niniejszej kontroli sądowoadministracyjnej poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] października 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] maja 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1995 r. i z [...] lutego 1996r., odmawiających stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydium Rady Narodowej z [...] i [...] marca 1952 r.

24 Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] marca 1952 r. [...] odmówiono J. R. przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Z kolei orzeczeniem z [...] marca 1952 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] odmówiło J. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

25 M. L. (następczyni prawna J.R.) zakwestionowała te orzeczenia w trybie nadzoru, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 1995 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia ich nieważności. Zaś decyzją z [...] lutego 1996 r. nr [...] SKO utrzymało swoje rozstrzygnięcie w mocy.

26 Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tych decyzji.

27 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] i [...] decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] marca 2014r. nr [...].

28 Wyrokiem z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1383/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję z [...] marca 2014 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2013 r. nr [...].

29 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 marca 2017 r. sygn. I OSK 1145/15, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.

30 M. L. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2013 r., nr [...]

31 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie nieważnościowe jako bezprzedmiotowe decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...].

32 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem podniósł, że skarżąca ponownie zmierzała do wyeliminowania decyzji, która prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie (I SA/Wa 1383/14) uznana została za zgodną z prawem. Powołując się na uzasadnienienie wyroku NSA oddalającego skargę kasacyjną (I OSK 1145/15) WSA podkreślił, że praktyka badania tych samych kwestii materialnoprawnych, będących przedmiotem uprzednich kontroli, prowadziłaby bezpodstawnie do ponownego weryfikowania legalności decyzji, w stosunku do których już uprzednio ostateczną decyzją orzeczono o braku przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

33 Przepis art. 105 k.p.a, stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.

34 W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że nie jest dopuszczalne wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego i skarga ta została oddalona, względnie sąd orzekł o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2022 r., II OSK 122/19 i z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11). W sytuacji zaś, gdy postępowanie zostało wszczęte należało je umorzyć, tak jak w sprawie niniejszej. Bowiem, kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie było poddane kontroli sadowoadministracyjnej, w trakcie której sądy obu instancji dokonały kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu badały i dały temu wyraz w uzasadnieniach orzeczeń, czy nie zachodzą przesłanki jego nieważności.

35 Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że zarówno sąd, który wydał orzeczenie, jak i organy oraz strony, muszą przyjmować, że dana kwestia kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu sądu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dane zagadnienie, nie może być już ono ponownie badane.

36 Słusznie więc Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż brak było podstaw do ponownego badania legalności kwestionowanych decyzji, tym razem w trybie nieważnościowym, po negatywnym wyniku kontroli w trybie zwykłym, w sytuacji gdy skarżąca nie wskazuje na okoliczności, które pominęły sądy, a wypełniają one przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

37 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zaskarżonym wyroku szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi, które zostały powtórzone w skardze kasacyjnej. Trafnie też Sąd zaaprobował działania organu przeprowadzone w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji polegające na dokonaniu analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w kontekście stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (por. uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09). W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności na które powoływała się wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym.

38 Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2020 r. M. L. w istocie ponownie zmierzała do podważenia legalności orzeczeń administracyjnych z [...] marca 1952 r. (odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego) i z [...] marca 1952 r. (odmowa przyznania własności czasowej z powodu spóźnionego wniosku). Jednakże, pomijała zasadniczą dla sprawy kwestię, a mianowicie to, że SKO w postępowaniu nieważnościowym zakończonym w 2013 r. (w pierwszej instancji) nie miało podstaw, by stwierdzić nieważność niekorzystnych dla M. L. decyzji wydanych w 1995 r. i 1996 r., skoro istniały podstawy do wydania odmownych decyzji dekretowych z 1952 r., bowiem wniosek dekretowy J. R. nie został złożony w terminie materialnoprawnym, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.

39 Tym samym, w okolicznościach tej sprawy prawidłowe było umorzenie postępowania administracyjnego, jako że istniała przeszkoda przedmiotowa do kontynuowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

40 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.