Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2024 r., I OSK 2213/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2024 r., I OSK 2213/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.184.2019 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/21, oddalił skargę Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr GZ.rn.625.184.2019 w przedmiocie reformy rolnej.

3 Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie Skarb Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Czerniejewo zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono:

4 a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. 1945r., nr 10, poz. 51, dalej rozporządzenie z 1945 r.) w zw. z art. 156 §1 pkt ustawy z 14.6.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 t.j. dalej: "k.p.a.") przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji, że nieruchomości leśne o których mowa w niniejszej sprawie nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz.U. 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm., dalej dekret PKWN lub dekret o reformie rolnej) , które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5 b) przepisów prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e, przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że na tej podstawie prawnej dopuszczalne było wydanie decyzji, że wymienione w podaniu nieruchomości leśne nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej.

6 W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

7 - uchylenie zaskarżonego wyroku z dnia 24 lutego 2022 r. w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA,

8 - zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego kosztów procesu, w kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

9 Jednocześnie skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

12 Biorąc pod uwagę zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona.

13 Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały jednak tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, kwestionując w sprawie brak podstawy prawnej do wydania decyzji odnośnie przedmiotowych nieruchomości leśnych w zakresie podpadania pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Powyższe wskazuje, iż podniesione zarzuty kasacyjne winny być rozpoznane łącznie.

14 Odniesienie się do powyższej kwestii wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż dekret PKWN wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. i z tą datą wszystkie nieruchomości ziemskie objęte dekretem ex lege przeszły w całości, bez żadnego wynagrodzenia, na własność Skarbu Państwa. W orzecznictwie podkreślano także, że powyższy sposób pozbawienia prawa własności dotychczasowych właścicieli miał w istocie charakter rewolucyjny, zaś generalność samego aktu wywłaszczenia prowadzi do konkluzji, iż realizacja reformy rolnej była często dokonywana w sposób wadliwy, a przejmowane nieruchomości niejednokrotnie nie spełniały kryteriów pozwalających na ich wywłaszczenie w ramach reformy rolnej, w szczególności nie wypełniały kryteriów obszarowych określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, www. orzeczenia. nsa. gov.pl) Naprawianiu skutków takich nieprawidłowości służy przepis § 5 rozporządzenia ziemskiego, który pozwala na rozstrzyganie sporu o to, czy określona nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu PKWN (vide: postanowienie TK z dnia 1 marca 2010 r., P 107/08, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06, uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10).

15 Wskazany § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. przewidywał możliwość złożenia przez stronę zainteresowaną wniosku o wyłączenie nieruchomości spod działania dekretu o reformie rolnej. Zgodnie z powołanym wyżej § 5 tego rozporządzenia, orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należało do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, od decyzji których służyło stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych.

16 Oznacza to, że wniosek o ustalenie czy nieruchomość lub jej część podpadała lub nie pod przepisy dekretu o reformie rolnej, rozpoznawany był w postępowaniu administracyjnym, a rozstrzygnięcie zapadało w formie decyzji.

17 Nieruchomości, których części dotyczy żądanie wnioskodawcy, zostały ujawnione w prowadzonej dla nich księdze wieczystej, jako własność Skarbu Państwa, a podstawą wpisu tego prawa było wniosek i zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z 8 października 1946 r., stwierdzające, że nieruchomości te spełniały przesłanki określone w art. 2 ust. 1 dekretu o reformie rolnej. Jednocześnie Wojewódzki Urząd Ziemski zgodnie z postanowieniami art. 1 (1) dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych ) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy (Dz. U R.P. nr 39 poz. 233) stwierdził, że wyżej oznaczona nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1946r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Natomiast w księdze wieczystej Radomice -Czerniejewo tom II, wykaz L. 3 ujawniono Skarb Państwa Polskiego na podstawie ww. wniosku z 8 października 1946 r., wskazując, że ww. został wydany na podstawie " art. 2 lit. b dekretu". Z powyższego wynika zatem, że pomiędzy treścią wniosku, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a samym wpisem brak jest jednolitości, ponadto wpis w księdze wieczystej nie jest precyzyjny odnośnie oznaczenia przepisu dekretu (art. 2 lit. b). Niezależnie jednak od tego ze wskazanych dokumentów wynika z całą pewnością, że to dekret o reformie rolnej stanowił podstawę przejęcia nieruchomości, której dotyczył wniosek. Natomiast dokument źródłowy jakim jest zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z 8 października 1946r. wskazuje jako podstawę przejęcia art. 2 ust. 1 lit e dekretu o reformie rolnej, a nie dekret o przejęciu lasów.

18 Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia Prezydenta o postępowaniu administracyjnem) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale były wyłącznie dokumentami (zaświadczeniami) wymaganymi przez przepisy prawa w celu urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości. Stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 890/06), jak i Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 25 marca 1999 r., sygn. akt III RN 165/98 pub. OSNP 2000/3/90).

19 Artykuł 2 ust. 1 in fine dekretu o reformie rolnej stanowił, że wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b,c,d i e "przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa" z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Przejęcie na własność Państwa lasów i gruntów leśnych regulował odrębny od dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej akt prawny nacjonalizujący. Był nim dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 15, poz. 82), który w art. 1 ust. 1 określał, że lasy i grunty leśne o obszarze ponad 25 ha, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych i prawnych "przechodzą na własność Skarbu Państwa". Oba wymienione dekrety miały zatem charakter aktów nacjonalizacyjnych odnoszących do różnych kategorii nieruchomości.

20 Badanie prawidłowości objęcia określonej nieruchomości ziemskiej przepisami dekretu odbywa się także w różnym trybie uzależnionym od charakteru nieruchomości Prawidłowość objęcia przepisami dekretu nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, do których miała zastosowanie regulacja § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., badana jest przez organ w postępowaniu administracyjnym (art. 2 § 3 k.p.c.). Natomiast takiej instytucji prawnej nie przewidywał dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa ani też rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 4, poz. 16).

21 Zatem tylko do oceny czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej właściwy jest organ administracji oraz sądy administracyjne. Natomiast kwestię zasadności przejęcia lasów w trybie powołanego wyżej dekretu o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, mogą badać wyłącznie sądy powszechne.

22 W przedmiotowej sprawie nie jest jednak przedmiotem oceny to, który dekret winien być właściwą podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Istotne jest bowiem to, że z treści zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w Poznaniu z 8 października 1946 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Powyższe z kolei oznacza , że istnieje podstawa do prowadzenia postępowania w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie ze złożonym wnioskiem, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki.

23 Dalej wyjaśnić należy, iż pojęcie "nieruchomość ziemska" użyte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. dotyczyło tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej (por. uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 - OTK 1990, nr 1, poz. 26; oraz wyrok Sąd Najwyższego z dnia 22 kwietnia 2005 r. sygn. akt II CK 653/04 - OSNC 2006, nr 3, poz. 56). W niniejszej sprawie trzeba zauważyć, że przedmiotem oceny organów była kwestia podpadania pod działanie dekretu o reformie rolnej części działki nr [...] wraz ze ścieżką do niego wiodącą. Na powyższej nieruchomości znajduje się obelisk (monument) upamiętniający śmierć przodka wnioskodawcy. Nieruchomość ta została oznaczona na mapie geodezyjnej, jaka projektowana działka nr [...], o powierzchni [...] ha. Należy w pełni podzielić ocenę Sądu I instancji, który zgodził się ze stanowiskiem organów, że nie ma argumentów aby taką część nieruchomości, która pełni funkcję miejsca pamięci o osobach zmarłych, uznać za przydatną na cele rolne.

24 Z tych też przyczyn zarzuty dotyczące naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (zarzut lit. a) oraz zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy (zarzut lit. b) nie zasługiwały na uwzględnienie.

25 Dodatkowo wskazać należy, iż niesprecyzowany jest zarzut naruszenia ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w zakresie jego powiązania z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ostatni z tych przepisów stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd I instancji czy też organy administracji naruszyły ww. przepis. Jak wskazano wcześniej rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzupełnianie, konkretyzowanie, uściślanie lub interpretowanie niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych.

26 Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

27 Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. -orzekł jak w sentencji.