Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., I OSK 2155/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2012 r., I OSK 2155/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia del. WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 195/11 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 195/11 oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zasiłku stałego.

3 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił przyznania zasiłku stałego J. S.. Organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki dochodowej niezbędnej do przyznania zasiłku stałego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 30 listopada 2010 r. organ ustalił, że J. S. mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej z matką. H. P. jest w podeszłym wieku, ze względu na umiarkowany stopień niepełnosprawności wymaga opieki, wykonuje tylko pewne czynności życiowe samodzielnie, utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego w kwocie netto 797,82 zł. J. S. ponosi opłaty za mieszkanie, robi zakupy dla siebie i matki, dba o czystość w mieszkaniu, przygotowuje posiłki, pierze, załatwia sprawy urzędowe. Obie panie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego jaki znajduje się w mieszkaniu. Wydatki miesięczne jakie ponosi odwołująca wynoszą ok. 340,00zł. J. S. od 1 kwietnia 2010r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 143,36 zł przyznany dla 2-osobowego gospodarstwa domowego.

4 W związku z powyższym organ przyjął, że J. S. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką H. P. i osiągnęła dochód w wysokości 941,18 zł, na który składała się emerytura matki w wysokości 797,82 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 143,36 zł. A zatem, wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki kryterium dochodowego na rodzinę, które wynosi 351,00 zł i odmówił jej żądanego świadczenia.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. S. wskazując, że organ I instancji dokonał niezgodnych z prawdą ustaleń faktycznych.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

7 Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że J. S. i H. P. są ze sobą spokrewnione oraz wspólnie zamieszkują i gospodarują. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza bowiem wykonywanie wspólnie lub w uzgodnieniu, czynności życia domowego w postaci: korzystania z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi. Poza tym na przyjęcie, że J. S. i H. P. wspólnie gospodarują wpływa także to, że odwołująca nie posiada stałego źródła dochodu, jak również stan zdrowia matki, który nie pozwala na samodzielne dokonywanie przez nią wielu czynności.

8 Kolegium wskazało, że dochód odwołującej został ustalony zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji skoro wniosek wpłynął do organu w lipcu 2010r., uwzględniono dochody członków rodziny z czerwca 2010r. chociaż ostatni wywiad środowiskowy został przeprowadzony w listopadzie 2010r. Na dochód rodziny J. S. składała się emerytura netto matki w kwocie 797,82 zł i dodatek mieszkaniowy odwołującej w wysokości 143,36zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 351,00 zł. Tymczasem dochód skarżącej na osobę w rodzinie wynosi 470,59 zł i przekracza powyższą kwotę, co powoduje, że zasiłek stały nie może zostać jej przyznany.

9 Skargę na powyższą decyzję wniosła J. S.

10 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

12 Zdaniem Sądu prawidłowa jest ocena organów, iż skarżąca nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy. Stanowisko to nie nosi znamion dowolności. Z art. 6 pkt 14 ustawy wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego,

13 Sąd stwierdził, iż taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca mieszka wraz z matką H. P. w mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej z matką. Skarżąca ponosi opłaty za mieszkanie, robi zakupy, dba o czystość w mieszkaniu, przygotowuje posiłki, pierze, załatwia sprawy urzędowe. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma ustalony umiarkowany stopień niepełnosprawności, a jej dochód stanowi emerytura w kwocie netto 797,82 zł. Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. J. S. od 1 kwietnia 2010r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy w wysokości 143,36zł. Ponadto, jak wskazała skarżąca koszty miesięczne utrzymania mieszkania opiewają na kwotę ok. 340 zł.

14 Mając na uwadze wskazane przez wnioskodawczynię dochody i wydatki, jakie ponosi w związku ze swoim utrzymaniem, Sąd zważył, że skarżąca nie ma dochodów pozwalających na partycypację we wszystkich opłatach mieszkaniowych. W związku z tym istnieje też wątpliwość, czy stać ją również na zakup żywności, a jeżeli nie, to oczywistym jest, iż żywi się wraz z matką. Fakt bowiem, że skarżąca ponosi koszty związane z utrzymaniem mieszkania z własnych dochodów, nie ma potwierdzenia w zgromadzonym materiale, z którego wynika, że skarżąca ponosi większe koszty utrzymania, niż wynosi jej dochód. Wszystkie ww. czynności przesądzają o tym, że matka wraz z córką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, pomimo, że nie jest to sytuacja zadowalająca dla wnioskodawczyni.

15 Ponadto Sąd wskazał, iż skarżącej został przyznany dodatek mieszkaniowy, przy założeniu, że prowadzi wspólne gospodarstwo z matką. Świadczy to o tym, że strona w zależności od sytuacji, potrzeb i wymogów uznaje sprzeczne ze sobą twierdzenia, co podważa jej wiarygodność.

16 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

17 - art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a., który w § 2 nakłada na Sąd Administracyjny obowiązek kontroli działalności administracji publicznej pod względem prawidłowości i

18 zgodności z prawem wydawanych decyzji;

19 - art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit b) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję, która powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego;

20 - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez to, że Sąd, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, że w danej sprawie powinien to uczynić w szczególności w odniesieniu do oceny stanu zdrowia skarżącej i wpływu stanu zdrowia na możliwość podejmowania przez nią czynności, które można by uznać za "wspólne gospodarowanie" i sprawowanie opieki nad matką, w celu weryfikacji rozbieżności między twierdzeniami skarżącej (jej oświadczeniami, wyjaśnieniami pisemnymi i odwołaniami), wywiadem środowiskowym oraz wywiadami środowiskowymi, na które powoływało się SKO;

21 - art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy, z których jednoznacznie wynika, że w sprawie istnieją dowody co do których należy się wypowiedzieć;

22 - art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z których to przepisów wynika, że Sąd nie może ograniczyć się do stwierdzenia tego co ustalił organ, lecz winien wskazać, które ustalenia zostały przez niego przyjęte, a które nie. Przyjęcie przez WSA stanu faktycznego, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny stanowi naruszenie art. 141 § 4.

23 W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów reprezentacji z urzędu według norm prawem przypisanych, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

24 W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika jakim dowodom Sąd dał wiarę, a które pominął i z jakich względów. Sąd poprzestał jedynie na zacytowaniu ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uniemożliwiając tym samym prześledzenie toku rozumowania Sądu, dokonującego samodzielnej weryfikacji i wychodzącej poza ramy zakreślone skargą.

25 Skarżąca stwierdziła, iż w ustaleniach organów administracji i twierdzeniach skarżącej istnieją rozbieżności co do faktu prowadzenia przez nią jednoosobowego gospodarstwa domowego, czego konsekwencją było różne obliczanie jej dochodu. Zdaniem skarżącej Sąd oparł swoje rozważania jedynie na wywiadach środowiskowych z września i listopada 2010 r., pomijając oświadczenia skarżącej, jak również oświadczenia jej matki.

26 W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia i w związku z tym podlega ona oddaleniu.

28 W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż całkiem chybiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Powołane przepisy mają charakter ustrojowy, wyznaczające granice kognicji sądów administracyjnych. Sąd I instancji w żaden sposób ich nie naruszył, bowiem dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji administracyjnej. Natomiast okoliczność, iż z tą oceną nie zgadza się skarżąca nie oznacza, że Sąd I instancji dopuścił się ich naruszenia.

29 Za bezzasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. A zatem, warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b jest stwierdzenie występowania w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że przedstawiony w niniejszej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia wskazującego na wystąpienie w sprawie przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego warunkującego zastosowanie tego przepisu.

30 Wskazać należy, iż zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. i art. 133 p.p.s.a. oraz art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. zostały wadliwie postawione. W przepisie art. 106 § 5 p.p.s.a. zostało zawarte wyłącznie odesłanie do odpowiedniego stosowania Kodeksu postępowania cywilnego w przypadku przeprowadzania przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. Wynika stąd, iż przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. mógłby być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym w niniejszej sprawie Sąd I instancji prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i zaniechał zastosowania odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Tylko bowiem w takim przypadku p.p.s.a. przewiduje w art. 106 § 5 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego.

31 W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a zatem nie zachodziła, zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., konieczność zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Nie mogło zatem dojść do naruszenia powyższych przepisów.

32 Należy także podkreślić, iż stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Oznacza to, że sąd rozpatruje sprawę w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i utrwalony w aktach sprawy oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przeprowadzał kontrolę zaskarżonej decyzji, w oparciu o ustalenia co do stanu faktycznego, dokonane przez organy administracji publicznej i znajdujące potwierdzenie w przedstawionym temu Sądowi materiale dowodowym. W oparciu o ten stan faktyczny Sąd I instancji uznał, że nie skarżąca nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie jej zasiłku stałego, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o Pomocy społecznej.

33 Wbrew twierdzeniu skarżącej nie został także naruszony przepis art. 141 § 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do konstrukcji uzasadnienia i określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Stwierdzić należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ustawowe elementy. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, które ustalenia organów administracji zostały przez niego przyjęte i wyjaśnił dlaczego uważa te ustalenia za prawidłowe.

34 Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

35 Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzeniu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie