Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 2114/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2018 r., I OSK 2114/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. i H.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 104/17 w sprawie ze skargi R.M. i H.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017r. sygn. akt I SA/Wa 104/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. i H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

3 Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] listopada 2015r., następcy prawni dawnych właścicieli – R. M. oraz H. T. złożyły wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. O. [...], oznaczonej hip. [...], obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...],[...].[...] z obrębu [...].

4 Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] odmówił przyznania R. M. oraz H. T. prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości warszawskiej. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent [...] wskazał, że dawnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości była S. z C. G. vel G.. Aktualnymi następcami prawnymi dawnej właścicielki przedmiotowej nieruchomości są R. M., H. T. oraz A. S.. Prezydent [...] stwierdził, że wniosek inicjujący niniejsze postępowanie stanowi wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną – obecnie użytkowanie wieczyste – w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), powoływanego dalej jako "dekret". Następnie Prezydent [...] ustalił, że objęcie w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu 19 kwietnia 1948r., zaś termin do złożenia wniosku upływał w dniu 19 października 1948r.

5 Od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016r. odwołanie złożyły R. M. oraz H. T. wskazując, że wadliwie został ustalony termin, który upływał na złożenie wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu, ponieważ publikacja w Dzienniku Urzędowym była bezskuteczna.

6 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. M. oraz H. T. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, utrzymało w mocy powyższą decyzję. Rozpatrując odwołanie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące – uprawnieni byli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie użytkowanie wieczyste). Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. Nr 6, poz. 43) grunty uważano za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono obwieszczenie o ich objęciu.

7 Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo zakwalifikował pismo z dnia [...] listopada 2015r. jako wniosek w trybie art. 7 dekretu. Prawidłowo ustalono, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W konsekwencji termin do złożenia wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu upływał w dniu 19 października 1948r. W tym miejscu organ podkreślił, że za ugruntowany należy uznać pogląd, że termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu jest terminem prekluzyjnym prawa materialnego i w związku z tym, nie może być przywrócony w przypadku jego uchybienia. W ocenie organu odwoławczego pismo z dnia [...] listopada 2015r., jako wniosek w trybie art. 7 dekretu, organ I instancji prawidłowo rozpatrzył odmownie.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że Prezydent [...] podjął wszystkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Wskazało również, że w celu dokładnego ustalenia okoliczności sprawy podejmowano próby odnalezienia tzw. akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, których jednak nie odnaleziono, zwracając się w tym celu do Wojewody M. oraz dążąc do ustalenia, czy wniosek dekretowy był złożony, na co uzyskano odpowiedź negatywną.

9 Organ odwoławczy uznał również, że nie jest uprawniony do oceny, czy ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości było skuteczne. Brak jest bowiem dokumentu, z którego wynikałoby, że omawiane ogłoszenie zostało pozbawione skutków prawnych. Wprawdzie Rada [...] w uchwale z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...] uznała za nieobowiązujące ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...] z dnia [...] listopada 1948r., podpisane przez Wiceprezydenta [...] mgr S. S., ogłoszone w Dzienniku Urzędowym z dnia 25 listopada 1948r. nr [...], odnosiło się to jednak do konkretnej nieruchomości. Organ zauważył, że uchwała ta odnosi się do konkretnego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym i nie można "rozciągać" jej zastosowania także na inne ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

10 Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły R. M. i H. T. zarzucając jej:

11 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez oparcie rozstrzygnięcia o nieważne ogłoszenie o przejęciu nieruchomości, podpisane przez Wiceprezydenta [...] inż. B. J. (działającego bez upoważnienia Prezydenta Miasta), "opublikowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 20 z dnia 16 sierpnia 1948r.", co miało wpływ na wynik postępowania poprzez błędne ustalenie przez organ, że termin na złożenie wniosku w trybie art. 7 ust. 1 dekretu upłynął w dniu 19 października 1948r.;

12 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin na złożenie wniosku o przyznanie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu w przedmiotowej sprawie minął, pomimo, że jego bieg jeszcze się nie rozpoczął, co miało wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego uznania przez organ, że roszczenie skarżących o przyznanie użytkowania wieczystego w niniejszej sprawie wygasło;

13 3) naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, odmawiającej przyznania skarżącym prawa użytkowania wieczystego, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego.

14 W oparciu o powyższe zarzuty skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

15 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie

16 Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M. i H. T.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że prowadząc postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie przepisów dekretu organ miał obowiązek przeprowadzić postępowanie dowodowe celem ustalenia, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) został złożony z zachowaniem terminu wskazanego w art. 7 ust. 1 dekretu. Zdaniem Sądu I instancji za niezasadny należy uznać zarzut skargi, że termin do złożenia wniosku dekretowego nie rozpoczął biegu z uwagi na nieprawidłowe objęcie nieruchomości w posiadanie przez gminę. Gmina dokonała bowiem objęcia przedmiotowego gruntu na podstawie ogłoszenia dokonanego – w myśl rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r., wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. Nr 6 poz. 43) – w dniu 19 kwietnia 1948r., zatem termin na złożenie wniosku upływał w dniu 19 października 2018r. Sąd podkreślił, że jedynym warunkiem powodującym prawidłowość objęcia gruntu było zamieszczenie ogłoszenia o tym objęciu w organie urzędowym Zarządu Miejskiego – co w niniejszej sprawie nastąpiło. Ogłoszenie to, zgodnie z § 2 pkt. 2 ww. rozporządzenia, zawierało oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie, przy czym przepis nie precyzował, jak dokładne powinno być to oznaczenie obszaru, a w ocenie Sądu I instancji stwierdzenie, że Gmina [...] obejmuje w posiadanie grunty w obrębie W. położone na obszarze ograniczonym wschodnim brzegiem Wisły oraz południową, wschodnią i północną granicą miasta, a nie objęte dotychczas w posiadanie Gminy [...] w trybie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946r. (Dz.U. R.P. Nr 16/46, poz. 112) i rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. (Dz.U. R.P. Nr 6/48, poz. 43) – jest wystarczająco dokładne i wyraźnie określa granicę objęcia. Sąd, podobnie jak organ odwoławczy, podzielił w tej kwestii stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000r. sygn. akt OPK 32/99.

17 Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest zarzut skargi stwierdzający, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiło skuteczne objęcie w posiadanie spornej nieruchomości z tego powodu, że ogłoszenie o przystąpieniu do objęcia tej nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] zostało podpisane jednoosobowo przez Wiceprezydenta [...], nie posiadającego do tego upoważnienia Prezydenta [...], a tym samym nie rozpoczął bieg terminu do złożenia przez dotychczasowych właścicieli wniosku o przyznanie im własności czasowej do nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 54 ust. 2, 3 i 4 ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. Nr 63, poz. 479), która to ustawa regulowała ustrój W. do dnia 13 kwietnia 1950r., Zarząd Miejski reprezentował na zewnątrz Prezydent Miasta i upoważnieni przez niego wiceprezydenci lub pracownicy miejscy. Przy czym m.in. dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który również mógł upoważnić do ich podpisywania w swoim zastępstwie wiceprezydentów lub poszczególnych pracowników miejskich. Prezydent Miasta wydawał również Dziennik Zarządu [...]. Zdaniem Sądu z przepisów tych wynika, że Prezydent reprezentujący Miasto mógł również upoważnić wiceprezydentów do działania w jego imieniu. Sąd wskazał, że Zarząd Miejski składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników, stosownie do art. 40 ww. ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r., przy czym zgodnie z art. 45 ust. 2 ww. ustawy Prezydenta w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych zastępował wyznaczony przez niego wiceprezydent, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki prezydenta, a pozostali wiceprezydenci byli pomocnikami prezydenta i zastępowali go w ustalonym zakresie. Wobec powyższej regulacji prawnej nie można zarzucić braku stosownego pełnomocnictwa dla wiceprezydenta do podpisania przedmiotowego ogłoszenia o objęciu gruntów przez gminę. Każdy bowiem z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich jako zastępującemu prezydenta przysługiwały wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Sąd wyjaśnił, że w aktach sprawy brak jest stosownych dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów i w związku z tym nie można stwierdzić, czy podpisujący przedmiotowe ogłoszenie wiceprezydent działał jako zastępca prezydenta we wszystkich sprawach czy też jako jego pełnomocnik zastępujący prezydenta w określonym zakresie. Zdaniem Sądu generalnie jednak wiceprezydent posiadał uprawnienie do podpisania przedmiotowego ogłoszenia, a uprawnienie to wynikało z przepisu ustawowego.

18 W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że ogłoszenie o objęciu w posiadanie gruntów przez Gminę [...], stosownie do § 3 ww. rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948r. uruchomiło sześciomiesięczny termin określony w art. 7 ust. 1 dekretu do zgłoszenia wniosku o przyznanie własności czasowej danej nieruchomości, który to termin jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu niezależnie od przyczyny jego uchybienia, a jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do żądania przyznania prawa własności czasowej.

19 Sąd wskazał, że z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz z ustaleń organu wynika, że pisemny wniosek został złożony przez skarżących (następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości) dopiero dnia 23 listopada 2015r., a więc kilkadziesiąt lat po upływie terminu do jego złożenia, zatem organ I instancji słusznie odmówił skarżącym oddania przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Następcy prawni dawnych właścicieli (skarżący) nie skorzystali także z późniejszych regulacji prawnych, tj. uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze [...] w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz.18) oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniami nieruchomości (Dz.U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) ustalającej nowy termin złożenia wniosku o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste w okresie od 1 sierpnia 1985r. do 31 grudnia 1988r. dla osób, które nie złożyły w terminie wniosków dekretowych.

20 Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie jest związany uchwałą Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], na którą powołują się skarżący, a z której wynika, że "ogłoszenie o przejęciu przez Gminę [...] gruntów położonych w granicach miasta na podstawie obwieszczenia zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...] z dnia 25 listopada 1948r. podpisanego przez wiceprezydenta [...] mgr S. nie spowodowało żadnych skutków prawnych i należy je uznać za nieobowiązujące, gdyż wiceprezydent [...] S. S. nie miał upoważnienia Prezydenta Miasta do składania podpisu pod obwieszczeniem".

21 Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 7 ust. 1 dekretu Warszawskiego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. za niezasadne.

22 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły R. M. i H. T.. Zaskarżając ów wyrok w całości, podniosły następujące zarzuty naruszenia prawa:

23 1) na podstawie art. 174 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1c P.p.s.a. w zw. z art. 77 oraz 7 K.p.a., polegającą na utrzymaniu w mocy przez Sąd I instancji decyzji podlegającej uchyleniu, gdyż w poprzedzającym jej wydanie postępowaniu jurysdykcyjnym nie wyjaśniono, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę nieruchomości aktualnie położonej przy ul. O. [...] w W., dysponował ku temu stosownym upoważnieniem, co naruszyło wyrażoną w K.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, poprzez niedokładne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy;

24 2) na podstawie art. 174 § 1 P.p.s.a. obrazę prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 dekretu poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że termin do złożenia tzw. wniosku dekretowego w przedmiotowej sprawie upłynął, pomimo, iż nie rozpoczął on jeszcze swego biegu.

25 W oparciu o powyższe zarzuty skarżące kasacyjnie wniosły na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

26 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie próbowano wyjaśnić, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie nieruchomości przez gminę [...], dysponował stosownym do tego upoważnieniem. Na podstawie bowiem art. 54 ustawy dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. Nr 63, poz. 479), obowiązującej w chwili publikacji ogłoszenia o objęciu w posiadanie nieruchomości, uprawnieniem do tego co do zasady dysponował prezydent miasta. Ewentualne umocowanie jego zastępcy było wyjątkiem od przewidzianej prawem zasady reprezentacji. Zdaniem skarżących kasacyjnie twierdzenie o braku kompetencji wiceprezydenta nie jest tezą bezzasadną, zwłaszcza w kontekście przywołanej przez skarżące w toku postępowania uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...]. Autorki skargi kasacyjnej zwróciły uwagę, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji w ogóle nie odniesiono się do przedmiotowej kwestii, całkowicie ją pomijając. Z tego względu w toku postępowania jurysdykcyjnego naruszono w sposób rażący podstawową jego zasadę, tj. prawdy materialnej. Nie poczyniono bowiem wyczerpujących starań do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, a także do ustalenia ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego zaistniałego w przedmiotowej sprawie.

27 W odniesieniu do zarzutu obrazy przepisów prawa materialnego podkreślono, że ogłoszenia Zarządu Miejskiego [...] wydawane na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] z dnia 27 stycznia 1948r. wydawano w sposób niezgodny z prawem. Czynili to bowiem wiceprezydenci miasta, którzy nie posiadali ku temu stosownego upoważnienia. W myśl obowiązującej wówczas regulacji samorządu gminy [...] kompetencją do podpisywania wszelkich dokumentów urzędowych Zarządu Miejskiego, jak również do składania wiążących ów Zarząd oświadczeń woli, dysponował jednoosobowo prezydent miasta. Ten ostatni mógł udzielać wiceprezydentom i poszczególnym urzędnikom miejskim upoważnień do sygnowania określonych kategorii pism i dokumentów miejskich. Taka sytuacja nie nastąpiła jednak w odniesieniu do obejmowania w posiadanie przez gminę gruntów warszawskich. Ową tezę potwierdzono chociażby w uchwale Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...], w której wskazano, że ogłoszenia wystosowane w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z dnia 25 listopada 1948r. i podpisane przez wiceprezydenta – S. S., nie wywołały żadnych skutków prawnych. Powodem tego była ich nieważność, wynikająca z braku upoważnienia do dokonywania tych czynności. Zdaniem skarżących kasacyjnie należy więc uznać, że ze względu na uchybienia formalne grunt przedmiotowej nieruchomości nie został skutecznie objęty w posiadanie przez gminę. Zgodnie więc z art. 7 ust. 1 dekretu, nie upłynął jeszcze sześciomiesięczny termin na złożenie tzw. wniosku dekretowego przez następców prawnych właścicielki nieruchomości – S. G.. Nie było więc żadnych podstaw do nieuwzględnienia złożonego wniosku o ustanowienie na ich rzecz prawa użytkowania wieczystego.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

30 Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni art. 7 dekretu przez uznanie, że termin do złożenia wniosku, o którym mowa w owym przepisie upłynął, pomimo tego iż termin ten nie rozpoczął jeszcze swego biegu; jak i naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. i oddalenie skargi pomimo nie wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym, czy wiceprezydent podpisujący ogłoszenie o objęciu w posiadanie przez gminę przedmiotowej nieruchomości dysponował ku temu stosownym upoważnieniem. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych, zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 marca 2005r. sygn. akt FSK 618/04, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie jednak od powyższego wypada skonstatować, iż istota obu podniesionych zarzutów kasacyjnych dotyczy skuteczności objęcia w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, na podstawie przepisów dekretu, gruntu objętego żądaniem przyznania prawa użytkowania wieczystego.

31 Zarzut naruszenia przepisów postępowania postawiony w powyższym kontekście tyczy niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nie wykazanie umocowania wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] określonych gruntów w trybie art. 4 dekretu. Odniesienie się do tegoż zarzutu wymaga wyjaśnienia, iż stosownie do przywołanych przez Sąd I instancji przepisów ustawy z dnia 16 sierpnia 1938r. o samorządzie gminy [...] (Dz.U. nr 63, poz. 479) Zarząd Miejski był organem kolegialnym i składał się z Prezydenta Miasta, 5 wiceprezydentów i 9 ławników (art. 40 ust. 1 ww. ustawy). Na zewnątrz Zarząd Miejski działał tylko przez Prezydenta Miasta i upoważnionych przez niego wiceprezydentów. Wszelkie dokumenty urzędowe Zarządu Miejskiego podpisywał Prezydent Miasta, który mógł upoważnić do tego zarówno wiceprezydentów, jak i poszczególnych pracowników miejskich (art. 54 ust. 3 ww. ustawy). Prezydent Miasta wydawał Dziennik Zarządu [...], w którym zamieszczane były uchwały i postanowienia organów miejskich, wymagające ogłoszenia w myśl przepisów ustawy, oraz inne ogłoszenia, według zasad, ustalonych przez Radę Miejską. Trafnie także Sąd I instancji dostrzegł, że Prezydenta Miasta, w czasie jego nieobecności lub niemożności pełnienia przez niego czynności służbowych, zastępował wiceprezydent przez niego wyznaczony, na którego przechodziły wszystkie prawa i obowiązki Prezydenta Miasta. Pozostali wiceprezydenci byli natomiast pomocnikami Prezydenta Miasta i zastępowali go w zakresie przez niego ustalonym (art. 24 ust.2 ww. ustawy).

32 Powyższe przytoczenia – normujące kompetencje organów samorządu [...] w okresie publikacji ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] gruntu, którego dotyczy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego – jasno wskazują, iż Prezydent Miasta nie miał wyłącznej kompetencji do podpisywania ogłoszeń publikowanych w Dzienniku Urzędowym Rady Miejskiej i Zarządu Miejskiego. Każdy z wiceprezydentów posiadał określone upoważnienia, a jednemu z nich, jako zastępującemu Prezydenta Miasta, przysługiwały wszystkie jego uprawnienia i obowiązki. Tym samym podpisanie przez jednego z wiceprezydentów ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...], na podstawie przepisów dekretu, gruntu objętego żądaniem przyznania prawa użytkowania wieczystego, nie może być traktowane jako naruszenie przepisów regulujących kompetencje ówczesnych organów samorządu [...].

33 Trafnie skarżące kasacyjne wskazują, iż w aktach rozpoznawanej sprawy nie ma dokumentów dotyczących podziału obowiązków pomiędzy poszczególnych wiceprezydentów. Rzeczywiście uniemożliwia to stwierdzenie w jakim charakterze działał wiceprezydent podpisujący obwieszczenie o objęciu w posiadanie gruntu, wobec którego sformułowane jest żądanie przyznania prawa użytkowania wieczystego, czy jako zastępca Prezydenta Miasta we wszystkich sprawach, czy też jako pełnomocnik zastępujący Prezydenta Miasta jedynie w określonym zakresie. Brak jednoznacznych ustaleń w odniesieniu do tych okoliczności nie deprecjonuje jednak zaskarżonego wyroku. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji stanowiska organów o braku, wskutek nieodnalezienia po blisko 70 latach, dokumentów dotyczących podziału kompetencji pomiędzy Prezydentem Miasta i wiceprezydentami zasiadającymi w ówczesnym Zarządzie Miasta, nie może być traktowane jako naruszenie przepisów o gromadzeniu materiału dowodowego sprawy (art. 7 i art. 77 K.p.a.), gdy jednocześnie wiceprezydenci posiadali, wynikające z przepisu ustawowego, uprawnienie do podpisywania ogłoszenia o objęciu w posiadanie przez gminę [...] określonego gruntu w trybie art. 4 dekretu w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz.U. nr 6, poz. 43). Tym samym brak możliwości odnalezienia przedmiotowych dokumentów po tak długim czasie nie może być identyfikowany z sytuacją braku stosownego upoważnienia w dacie podpisywania przedmiotowego ogłoszenia (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2015r. sygn. akt I OSK 1321/13; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1817/12; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2015r. sygn. akt I OSK 2684/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

34 W świetle zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione jest także stanowisko skarżących kasacyjnie odwołujące się do uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. Nr [...], w której zakwestionowano uprawnienia wiceprezydenta do podpisania ogłoszenia o objęciu gruntów w posiadanie przez gminę [...] dokonanego w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] z dnia 25 listopada 1948r. (vide: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2014r. sygn. akt I OSK 1817/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Niezależnie od powyższego należy dodatkowo dostrzec, iż w realiach niniejszej sprawy objęcie przez gminę [...] gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie użytkowanie wieczystego nie nastąpiło na podstawie ww. ogłoszenia, lecz ogłoszenia dokonanego w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Tym samym w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania odnoszącego się do wadliwie ustalonych okoliczności faktycznych sprawy argument ten nie ma doniosłego znaczenia. Sąd I instancji – akceptując ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym – nie był zobowiązany do uwzględnienia ww. uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2006r. i dokonania oceny poprawności objęcia przez gminę [...] przedmiotowych gruntów przez pryzmat analogii do sytuacji prawnej ukształtowanej ogłoszeniem o objęciu przez gminę [...] gruntów dokonanym w nr [...] Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania uznać wypada za chybiony.

35 Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego wypada na wstępie wskazać, iż brak zasadności zarzutu naruszenia przepisów postępowania – o czym była już mowa powyżej – petryfikuje ustalenia faktyczne leżące u podstaw kontrolowanego wyroku i nie pozwala aktualnie podważać ustalenia co do skuteczności objęcia w posiadanie przez gminę [...], w trybie przepisów dekretu, gruntu położonego aktualnie przy ul. O. [...]. Skoro Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że objęcie powyższego gruntu w posiadanie gminy [...] nastąpiło z dniem zamieszczenia ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, tj. w dniu 19 kwietnia 1948r., to złożenie wniosku inicjującego postępowanie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] listopada 2015r. oznacza jego złożenie po upływie sześciomiesięcznego terminu, wynikającego z art. 7 ust. 1 dekretu, co z kolei nie pozwalało organom uwzględnić tegoż wniosku. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni art. 7 ust. 1 dekretu.

36 Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.