Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., I OSK 1982/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2022 r., I OSK 1982/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.N., T.N., W.N. i R.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 646/21 w sprawie ze skargi S.N., T.N., W.N. i R.G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2021 r., znak sprawy [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 646/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.N., T.N., W.N. i R.G. na decyzję Głównego Lekarza Weterynarii z 1 marca 2021 r. znak sprawy BP.024.3.2021.2.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddalił skargę.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli S.N., T.N., W.N. i R.G. Wyrok zaskarżono w całości.

4 Skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem:

5 1) prawa materialnego:

6 - art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 1 1 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U.2018.1967 t.j. ze zm.) w związku z art. 156 § pkt 2 in principio, poprzez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie miał podstaw prawnych do ustalenia S.N., T.N., W.N. i R.G. prowadzącym działalność rolniczą w ramach spółki cywilnej "[...]", odszkodowania również za wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych, podczas gdy stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 49 ust. 5 ustawy, odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również, za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania, produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu, a jak wynikało z pkt 4 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 2 kwietnia 2020r. znak: PIWZK.562.1.12020 również jaja skarżący zobligowani byli zniszczyć. co wiązało się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z ich utylizacją,

7 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

8 a/ naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm. – p.p.s.a.) poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku WSA w Warszawie do zarzutów skargi:

9 - że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kielcach nr 02 Sal/2020 z dnia 26 maja 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020 została skierowana do osoby niebędącej stroną tj. spółce cywilnej podczas gdy, w sprawie zakończonej w/w decyzją, doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony, a z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż stroną postępowania byli wspólnicy spółki cywilnej [...] tj. S.N., T.N., W.N. i R.G. i to do tych osób decyzja została skierowana, - że, organy administracji dopuściły się naruszenia z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i przerzucenie uchybień organu administracji publicznej, na strony postępowania, w sytuacji, gdy zarzuty te miały przesądzające znaczenie dla istoty sprawy i prawidłowego jej rozstrzygnięcia,

10 b/ obrazę art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § pkt 8 k.p.a. i oddalenie skargi na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 24 listopada 2020r. znak: CZ.9111.1122020, która to decyzja nie została podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania. Podpisana została bowiem wyłącznie Informacja o przetwarzaniu danych osobowych zgodnie z art. 13 RODO,

11 c/ art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr 02 Sal/2020 z dnia 26 maja 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020 została skierowana do osoby niebędącej stroną tj. spółce cywilnej, podczas gdy w sprawie zakończonej w/w decyzją doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony, a z akt sprawy jednoznacznie iż stroną postępowania byli wspólnicy spółki cywilnej [...] tj. S.N., T.N., W.N. i R.G. i decyzja została doręczona,

12 d/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji naruszyły zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i przerzuciły uchybienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], na strony postępowania,

13 e/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in principio, poprzez błędne jego zastosowania i przyjęcie, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie miał podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania również za wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych podczas gdy, stosownie do brzmienia powołanego wyżej art. 49 ust. 5 ustawy, odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania, produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu, a jak wynikało z pkt 4 decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 2 kwietnia 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020 również jaja wylęgowe skarżący zobligowani byli zniszczyć, co wiązało się z koniecznością poniesienia kosztów związanych z ich utylizacją,

14 f/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracji dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezasadnie przyjęły, że w sprawie zakończonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] nr 02 Sal/2020 z dnia 26 maja 2020r. znak: PIW-ZK.562.1.1.2020, doszło do rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną.

15 Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii oraz decyzji organu I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Głównego Lekarza Weterynarii oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie, zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

16 Jednocześnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyli, że zrzekają się rozprawy i wnoszą o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

20 W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego. (por. wyrok NSA z 19 lutego 2008 r., II FSK 1787/06).

21 Już na wstępie należy podkreślić, że zarzuty skargi kasacyjnej są w istocie powieleniem zarzutów skargi, do których sąd pierwszej instancji odniósł się w sposób wyczerpujący, uznając słusznie, że nie są one zasadne. Podobną ocenę, w odniesieniu do zarzutów kasacyjnych wyraża Naczelny Sąd Administracyjny.

22 Wyrok nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy wymaganej konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, a w tej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy w postaci: przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wynika z tego, że uzasadnienie wyroku powinno m.in. zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co sprowadza się do przedstawienia przez sąd merytorycznej oceny, która decydowała o treści rozstrzygnięcia. W tej sprawie taką ocenę wypowiedział sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może natomiast służyć podważeniu oceny prawnej wypowiedzianej przez sąd administracyjny. Kwestia wadliwości wypowiedzianej oceny prawnej nie oznacza bowiem formalnych/konstrukcyjnych wad uzasadnienia.

23 W skardze kasacyjnej w motywach zarzutów opartych na art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazano, że "brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] /,,,/ z dnia 26 maja 2020r. /.../ została skierowana do osoby niebędącej stroną tj. spółce cywilnej podczas gdy, w sprawie zakończonej w/w decyzją, doszło jedynie do niepełnego oznaczenia strony", a zatem w ramach tego zarzutu zakwestionowano ocenę prawną dokonaną przez Sąd w tym zakresie. Z tych przyczyn zarzut nie mógł być skuteczny Z tego też powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosił się on bowiem do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji.

24 Nie jest również trafny zarzut skargi kasacyjnej stanowiący powielenie zarzutu skargi, do którego szczegółowo odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (str. 7-8 uzasadnienia). Chodzi o zarzucane przez skarżących kasacyjnie naruszenie polegające na braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił, że w postępowaniu administracyjnym nie naruszono art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Decyzja organu I instancji została podpisana przez Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. Na decyzji widnieje własnoręczny podpis osoby upoważnionej, podano imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Decyzja zawiera zatem wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisem art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Wprawdzie złożony do akt egzemplarz decyzji nie zawiera numeracji stron niemniej kolejność stron nie budzi wątpliwości, decyzja stanowi całość podpisaną przez organ.

25 Chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (błędnie określony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia przepisów postępowania). Zgodnie z art. 29 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego może być tylko osoba fizyczna lub osoba prawna. Jedyny wyjątek w tym zakresie dotyczy państwowych i samorządowych jednostek organizacyjnych również tych nieposiadających osobowości prawnej, do których nie można zaliczyć spółki cywilnej tworzonej przez skarżących kasacyjnie. Zgodnie z art. 331 § 1 k.c. do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje osobowość prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Jeżeli chodzi o spółki niemające osobowości prawnej, to art. 8 Kodeksu spółek handlowych (k.s.h.) wyraźnie stanowi, że spółka osobowa (a art. 4 § 1 pkt 1 k.s.h. definiuje ją jako spółkę jawną, spółkę partnerską, spółkę komandytową i spółkę komandytowo-akcyjną) może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Mają więc one i zdolność prawną, i zdolność sądową. Jeżeli chodzi o spółkę cywilną to wprawdzie istnieją poglądy, że z uwagi na występujące elementy o charakterze organizacyjnym, spółkę cywilną można uznać za pewną jednostkę organizacyjną, organizację wspólników pozbawioną jednak odrębności od nich podmiotowości prawnej [A. Kidyba (red.) Z. Gawlik, A. Janiak, K. Kopaczyńska-Pieczniak, G. Kozieł, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz, t. III – Zobowiązania, część szczególna, Lex 2014, komentarz do art. 860 pkt 1]. Jest tak dlatego, że zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka cywilna nie ma zdolności prawnej także w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, nie ma też zdolności wekslowej i zdolności upadłościowej (uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 26 stycznia 1996 r., III CZP 111/95, OSNC 1996, nr 5, poz. 63; uchwała 7 sędziów SN z dnia 31 marca 1993 r., III CZP 176/92; wyrok SN z dnia 28 października 2003 r., I CK 201/02, Lex nr 151608; uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., II FPS 5/16, ONSAiWSA 2017, nr 5, poz. 76). Nie budzi wątpliwości, że skoro spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, to tę muszą posiadać jej wspólnicy, co wyraża się w tym, że są oni stroną zawieranych umów, podmiotami praw i obowiązków, stroną postępowań sądowych; majątek spółki jest majątkiem wspólników; odpowiedzialność za zobowiązania ponoszą wspólnicy.

26 Oznacza to, że stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie byli wspólnicy, a nie spółka. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia 26 maja 2020 r. została skierowana do spółki cywilnej, a nie do jej wspólników. Organ błędnie uznał zatem za stronę postępowania spółkę cywilną, a tym samym skierował decyzję dotyczącą odszkodowania do osoby niebędącej stroną w sprawie. Nie można w tym wypadku przyjąć, że w istocie decyzja była kierowana do wspólników tej spółki, jak czyni to skarga kasacyjna. Nie świadczy o tym ani rozstrzygnięcie, ani tzw. rozdzielnik decyzji. Prawidłowo Sąd I instancji ocenił w tym zakresie decyzję zaskarżoną uznając, że nie można było przyjąć wobec jednoznacznego brzmienia rozstrzygnięcia decyzji, że była ona skierowana do wspólników spółki. Przytoczone w uzasadnieniu powyższego zarzutu wyroki sądów administracyjnych dotyczą innych stanów faktycznych. W istocie, co przyznał również Sąd I instancji, gdyby obok nazwy spółki cywilnej wymieniono nazwiska wspólników, nie byłoby podstaw do stwierdzenia wady kwalifikowanej decyzji.

27 Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w zakresie w jakim wlicza do przyznanego odszkodowania wydatki związane z utylizacją jaj wylęgowych w kwocie 19.239,55 zł została wydana bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 49 ust. 5 ww. ustawy odszkodowanie ze środków budżetu państwa przysługuje również (oprócz odszkodowania o którym mowa jest w art. 49 ust. 1 ustawy) za zniszczone z nakazu organu Inspekcji Weterynaryjnej przy zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podlegających obowiązkowi zwalczania produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt, które nie mogą być poddane odkażaniu. Z kolei art. 49 ust. 6 tej ustawy zakreśla dodatkowo granice odszkodowania wskazując, że "Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 5, przysługuje w wysokości wartości rynkowej zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaj wylęgowych, pasz oraz sprzętu, określonej na podstawie średniej z 3 kwot oszacowania przyjętych przez powiatowego lekarza weterynarii oraz 2 rzeczoznawców wyznaczonych przez tego lekarza z prowadzonej przez niego listy rzeczoznawców." Żaden z tych przepisów nie przewiduje, w przypadku utylizacji jaj, zwrotu wydatków poniesionych w związku ze zniszczeniem jaj. Wręcz przeciwnie zakreślając wysokość odszkodowania ustawodawca wskazuje na wysokość odszkodowania, które nie może być wyższe niż wartość zniszczonych produktów pochodzenia zwierzęcego. Nie przewiduje się zatem, w ramach wyliczonego odszkodowania, zwrotu dodatkowych kosztów poniesionych przez osobę do której nakazy wymienione w art. 49 ust. 5 ustawy zostały skierowane. Tym samym decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie odszkodowania o którym mowa w art. 49 ust. 5 ustawy nie mogła obejmować tych należności, które nie zostały w niej wyraźnie wymienione. Jedynie na marginesie należy wskazać, że podstawą do przyznania kosztów utylizacji jaj nie mógł być przepis art. 49 ust. 11 ustawy , jak prawidłowo przyjął to Sąd I instancji. Przepis ten również nie przewiduje zwrotu wydatków związanych z utylizacją jaj i nie mógł zatem stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej.

28 Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

29 Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

30 [pic]