Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2019 r., I OSK 193/18

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2019 r., I OSK 193/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 78/17 o odrzuceniu skargi A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 78/17, odrzucił skargę A. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. (dalej: Dyrektor IAS) w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. J., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

4 1) art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: ppsa, w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz U. z 2016 r. poz. 1948) - dalej: PwKAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też, że nie stanowi ona innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił;

5 2) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 PwKAS, a więc organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 kpa albo przekazania go do właściwego organu drugiej instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy;

6 3) art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 276 ust. 2 PwKAS), przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania.

7 Jednocześnie, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez nią wyboru, ponieważ:

8 - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania,

9 - natomiast odmowa propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącą;

10 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania,

11 oraz przez brak dostrzeżenia:

12 a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa, przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli przez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

13 b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

14 c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu;

15 d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

16 e) naruszenia art. 77 § 1 kpa oraz art. 104 § 2 kpa, przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie powołał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, inny akt lub czynność).

17 Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

18 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

21 Z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, czyli bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w którym wydawana jest decyzja administracyjna, postanowienie na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym oraz inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

22 Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia - zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS - nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa - o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Jest ona bowiem ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Aby zaś powstał stosunek pracy, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty pracy. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi więc do skutku za zgodną wolą obu stron. W omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, dlatego nie znajduje tutaj zastosowania art. 170 ust. 3 PwKAS nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należałoby dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 - por.: uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19).

23 Z powyższego wynika więc, że do pisma skarżącej z dnia 24 maja 2017 r. nie znajduje zastosowania art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa, a w konsekwencji tego nie znajduje także zastosowania art. 3 § 2 pkt 8 ppsa.

24 Z art. 3 § 2 pkt 9 ppsa wynika natomiast, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

25 Z powyższego wynika dopuszczalność złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania także w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa albo w Ordynacji podatkowej. Pisemna propozycja pracy złożona skarżącej, nie jest aktem wydanym w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa albo w ramach postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej.

26 Z tego względu, również art. 3 § 2 pkt 9 ppsa nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Uznanie przez Sąd pierwszej instancji braku kognicji sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi K. N. było następstwem prawidłowego przyjęcia, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia, zawarta w piśmie z dnia 10 maja 2017 r., od której złożyła ona pismo z dnia 24 maja 2017 r. zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby", nie jest decyzją administracyjną. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce dotychczasowego stosunku służby.

27 Złożone przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest więc odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 kpa, dlatego na nierozpoznanie tego pisma nie przysługuje skarga na bezczynność. W sytuacji bowiem przedstawienia przez organ funkcjonariuszowi - na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS -propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia wszelkie żądania byłego funkcjonariusza (którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy) nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy kpa, ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona.

28 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny - rozpoznający niniejszą sprawę - nie podziela oceny prawnej wyrażonej w postanowieniach NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 107/18 i I OSK 114/18 oraz w wyroku z 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2524/18.

29 W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w sentencji.

30 Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Skoro zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi właśnie tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 ppsa) skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.

31 O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono ponieważ art. 203 i art. 204 ppsa wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.