Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., I OSK 1893/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2011 r., I OSK 1893/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 57/09 w sprawie ze skargi P. B. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Rz 57/09 w sprawie ze skargi P. B., działając na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zobowiązał Prokuratora Rejonowego w J. do udostępnienia skarżącemu informacji publicznej określonej w piśmie z dnia [...] października 2009 r., przesłanym do Prokuratury Rejonowej w J. e-mailem odebranym w dniu [...] listopada 2009 r. w terminie 7 dni od uprawomocnienia się wyroku i zasądził od Prokuratora Rejonowego w J. na rzecz skarżącego P. B. kwotę 234,40 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny. Otóż P. B. przesłanym do Prokuratora Rejonowego w J. drogą elektroniczną wnioskiem z dnia [...] października 2009 r., zwrócił się o podanie na jego adres elektroniczny informacji, jakie organ ten zobowiązany był – w jego ocenie – do udostępnienia w Biuletynie Informacji Publicznej, w szczególności wynikających z art. 8 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym m. in. o programach w zakresie realizacji zadań publicznych, sposobie ich realizacji, wykonywaniu i skutkach realizacji tych zadań, statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej, majątku którym dysponuje, zasadach funkcjonowania, trybie działania, trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych, działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, dokumentacji, przebiegu i efektach kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacji o stanie państwa.

4 W dniu [...] listopada 2009 r. skarżący P. B. wystąpił drogą elektroniczną do Prokuratora Rejonowego w J. z wezwaniem do usunięcia naruszania prawa w związku z brakiem realizacji jego wniosku z dnia [...] października 2009 r., poprzez udzielenie żądanych w tym piśmie informacji, względnie wskazanie, jakie względy techniczne uniemożliwiają powyższe.

5 W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2009 r. przesłanej drogą elektroniczną organ wskazał, że Prokuratura Rejonowa w J. nie prowadzi odrębnie Biuletynu Informacji Publicznej i jest on prowadzony natomiast przez Prokuraturę Okręgową w K. Jednocześnie Prokurator podniósł, że wiadomości skarżącego z dnia [...] października i z dnia [...] listopada 2009 r., przesłane zostały w zaszyfrowanym programie i odczytane dopiero w dniu [...] listopada 2009 r. przez informatyka z Prokuratury Okręgowej w K. Od tego więc dnia rozpoczął bieg termin do udzielenia odpowiedzi.

6 W związku z powyższym skarżący P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w J. i zwrócił się o nakazanie temuż organowi zgodnego z prawem rozpatrzenia jego wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji, o jakiej w mowa w tym wniosku, jak również stwierdzenie, iż wnioskowane informacje podlegają udostępnieniu oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi natomiast podniósł, że bez wątpienia prokurator jest organem, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zatem jest on zobowiązany do udzielenia takiej informacji, jeśli ją posiada. Następnie przytoczył stosowne regulacje prawne dotyczące terminu udostępnienia informacji publicznej w trybie powołanej ustawy. Reasumując, pomimo upływu ponad jednego miesiąca od daty złożenia wniosku, nie otrzymał określonej prawem odpowiedzi, jak też wnioskowanej informacji publicznej.

7 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że udzielił odpowiedzi na żądanie skarżącego w ciągu 14 dni od odszyfrowania przez informatyka informacji przesłanych przez wyżej wymienionego drogą elektroniczną (zawartych we wniosku z dnia [...] października 2009 r.), wskazując równocześnie na przyczynę zwłoki.

8 W uzasadnieniu prawnym natomiast Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza wobec przykładowego wyliczenia "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne" należy uznać, że w kręgu tych podmiotów mieści się prokuratura i dlatego jest ona zobowiązana do udzielania informacji publicznej. Skoro tak, to z uwagi na regulację zawartą w art. 9 ust. 2 ustawy, zobowiązana była do utworzenia własnej strony Biuletynu Informacji Publicznej, na której należało umieścić informacje, które podlegają udostępnieniu w tej drodze i jest to najszersza z form udostępniania informacji publicznej. Jednakże stwierdził również, że nie istnieje norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie postępowania uprawnienie do tego, aby domagać się od organu utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Zatem jedyną drogą z jakiej mógł skorzystać skarżący chcąc uzyskać określone przez siebie informacje publiczne, było złożenie przez niego w trybie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy wniosku o ich udostępnienie w tym właśnie trybie, bowiem informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek, a pismo P. B. z dnia [...] października 2009 r. wymogi takiego wniosku spełnia i mimo złożenia wskazanego wniosku, Prokurator Rejonowy w J. żądanej informacji nie udzielił, odsyłając wnioskodawcę do strony BIP prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w K. Sąd I instancji zauważył, iż na stronie BIP Prokuratury Okręgowej w K., nie ma informacji żądanych przez P. B., a dotyczących Prokuratury Rejonowej w J.

9 Od powyższego wyroku w całości, Prokurator Okręgowy w K. wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

10 1. obrazę art. 9 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że prokurator rejonowy jest zobowiązany do utworzenia własnej strony "Biuletynu Informacji Publicznej", podczas gdy obowiązek taki dotyczy jedynie prokuratur apelacyjnych i okręgowych

11 2. obrazę art. 6 ustawy o dostępnie do informacji publicznej poprzez zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w J. do udostępnienia skarżącemu P. B. danych, których prokurator rejonowy nie jest dysponentem gdyż pozostają one w wyłącznej gestii prokuratora nadrzędnego.

12 W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

13 Natomiast w uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że pomimo odpowiedzi Prokuratora Rejonowego w J. z dnia [...] grudnia 2009 r., Sąd zobowiązał go do udzielenia informacji publicznej określonej w piśmie skarżącego P. B. Zarzucił, że żaden z przepisów, na który powołuje się Sąd pierwszej instancji w swoim wyroku, nie zobowiązuje Prokuratur Rejonowych do prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej, zaś rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 27 sierpnia 2007 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 18 września 2007r.), obowiązek taki został nałożony na prokuratury apelacyjne i okręgowe. Wynika to jednoznacznie z uregulowań zawartych w § 20 ust. 1 pkt 9 (odnośnie prokuratur apelacyjnych) i w § 25 ust. 1 pkt 7 (odnośnie prokuratur okręgowych) wymienionego powyżej aktu prawnego. Cytowane przepisy zobowiązywały i czyniły odpowiedzialnymi wprost te jednostki za prowadzenie i udostępnianie informacji publicznej. Natomiast Regulamin ten nie nakładał takiego obowiązku na prokuratury rejonowe. Także nowe Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 24 marca 2010 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. 49 poz. 296), nie nakłada takiego obowiązku na prokuratury rejonowe. W dalszym ciągu obowiązek ten został nałożony na prokuratury apelacyjne i okręgowe, a wynika to jednoznacznie z § 26 ust. 1 pkt 5 (prokuratura apelacyjna) i § 37 pkt 7 (prokuratura okręgowa) wymienionego rozporządzenia. Powyższe akty prawne w najmniejszym stopniu nie wskazują nawet, by sprawy informacji publicznej miały być prowadzone przez prokuratury rejonowe w formie stron Biuletynu Informacji Publicznej. Skoro zatem Biuletyn Informacji Publicznej był i jest prowadzony przez prokuraturę okręgową, a wnioskodawca został o tym poinformowany to należy przyjąć, że wymóg prawny w tym zakresie został w pełni zrealizowany. Podkreślił także, że w swoim piśmie skarżący zwracając się do Prokuratury Rejonowej w J. bardzo ogólnikowo i bez sprecyzowania o jakie dane chodzi, zażądał udzielenia informacji publicznej i jedynie hasłowo wymienił informacje, które zgodnie z art. 6 ustawy powinny znajdować się w Biuletynie Informacji Publicznej, zaś wszystkie te dane znajdują się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, prowadzonej zgodnie z przepisami przez Prokuraturę Okręgową w K. Ponadto część informacji nie pozostaje w dyspozycji Prokuratora Rejonowego w J., np. informacje dotyczące zatrudniania osób, wolnych etatów, działalności w ramach gospodarki budżetowej itp., bowiem tego typu działania pozostają w wyłącznej gestii prokuratora okręgowego i tylko ten organ może zadecydować o umieszczeniu takich informacji na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Tak więc w tym zakresie Prokurator Rejonowy w J. nie mógł z przyczyn obiektywnych udzielić żądanych informacji. Jednocześnie odpowiadając stronie prokurator rejonowy wskazał, gdzie znajdują się żądane informacje i tym samym skarżący mógł bez żadnego problemu uzyskać interesujące go dane. Reasumując, żaden przepis prawny nie obligował i nie obliguje prokuratur rejonowych do odrębnego prowadzenia stron Biuletynu Informacji Publicznej w ramach danej jednostki. Niezasadnym też jest zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w J. do udostępniania danych będących w wyłącznej gestii prokuratury nadrzędnej. Tego typu informacji prokurator rejonowy nie może udostępnić, gdyż przekroczyłby swoje uprawnienia.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Stosownie zaś do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to zatem konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia i w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

17 Ponieważ w sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania, przeto Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i stwierdzić należy, że skarga owa analizowana pod tym kątem, posiada usprawiedliwione podstawy.

18 Jednakże na samym wstępie wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie bowiem z tym przepisem, podmioty o których mowa w art. 4 ust 1 i 2 ustawy, a zatem m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, tworzą własne strony Biuletynu Informacji Publicznej, na których udostępniają informacje podlegające udostępnieniu w tej formie. Natomiast stosownie do treści art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. W świetle powyższego nie budzi zatem najmniejszych wątpliwości, że prokuratura, w tym również prokuratury rejonowe, realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem tak, to odnoszą się do niej wszelkie obowiązki wynikające z art. 61 Konstytucji oraz z ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą one zostać zniesione w drodze aktu o charakterze podustawowym, jakim jest rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296), co podnosi się w skardze kasacyjnej. Po pierwsze zatem, jeśli informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, bądź też biuletyn ów nie został utworzony, to jest ona udostępniana na wniosek. Po drugie zaś zarzut skargi kasacyjnej jest o tyle chybiony i niezrozumiały, że wskazane w niej przepisy Regulaminu nie ograniczają kręgu podmiotów zobligowanych do tworzenia Biuletynu Informacji Publicznej tylko do prokuratur okręgowych i apelacyjnych, lecz nakazują tym prokuraturom "udostępnianie informacji publicznej". Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego kontestowanie owych przepisów, lecz zasygnalizować należy w tym miejscu, że w świetle poczynionych już wyżej rozważań, udostępnianie informacji publicznej jest obowiązkiem wszystkich jednostek organizacyjnych prokuratury. Jednocześnie należy zaznaczyć, że przedmiotem rozpoznawanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie skargi na bezczynność, nie był obowiązek utworzenia przez Prokuraturę Rejonową w J. własnego Biuletynu Informacji Publicznej, tylko rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

19 Za zasadny natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez zobowiązanie Prokuratora Rejonowego w J. do udostępnienia informacji publicznej, której organ ten może nie posiadać. Należy w tym miejscu jednocześnie zauważyć, że zarzut ów nie został sformułowany w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami art. 174 i 176 P.p.s.a., bowiem nie zawiera jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu – spośród zawartych w dwóch jego ustępach oraz pięciu punktach i dwudziestu dziewięciu literach – którego zarzut ten miałby dotyczyć, ani nie został on postawiony w powiązaniu z art. 149 P.p.s.a. Jednakże z drugiej strony nie uniemożliwia to dokonania sprawdzenia jego zasadności, ze względu na wyjaśnienie powyższych wątpliwości w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

20 W świetle powyższych rozważań zatem wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił, iż zakres przedmiotowy wniosku skarżącego obejmuje w swoim zakresie informacje publiczne, przykładowo wyszczególnione w powoływanym art. 6 cytowanej już wyżej ustawy oraz prawidłowo zakwalifikował Prokuratora Rejonowego w J., jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

21 Podkreślenia jednakże wymaga fakt, że zakwalifikowanie danych informacji jako informacji publicznych oraz przyjęcie, iż Prokurator Rejonowy w J. jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie może prowadzić do wniosku, do jakiego doszedł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Mianowicie, że prokurator ma obowiązek udostępnić informację publiczną bez weryfikacji, czy np. dany organ w ogóle ją posiada, czy jest to informacja prosta bądź przetworzona i czy np. nie podlega ograniczeniu jej udostępnienie. Reasumując, Sąd pierwszej instancji nie ustalił w tym zakresie dokładnego stanu faktycznego sprawy.

22 Jednocześnie podkreślić należy, że uwzględnienie skargi na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, prowadzi – w myśl art. 149 P.p.s.a – do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd nie może jednak określać, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Innymi słowy mówiąc, zobowiązanie pozostającego w bezczynności organu przez Sąd nie może sprowadzać się do nakazywania temuż organowi np. wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania i winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Stąd też uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie udostępniania informacji publicznej, sąd zobowiązuje organ do rozpoznania określonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a nie do samego udzielenia tej informacji. Przeciwne bowiem rozstrzygnięcie prowadzi wręcz do niewykonalności wyroku sądowego, bowiem do tego w konsekwencji sprowadza się – jak w rozpoznawanej sprawie – zobowiązanie jednostki prokuratury rejonowej do udzielenia informacji publicznej np. "o stanie państwa".

23 Rozpoznając zatem ponowienie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oceni ją w kontekście poczynionych powyżej rozważań, zaś potem – w zależności od wyników tej analizy – zobowiąże ewentualnie organ nie tyle do udostępnienia wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, lecz do ustosunkowania się do jego wniosku w tym przedmiocie.

24 W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżony wyrok narusza prawo, a w konsekwencji skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to na mocy art. 185 § 1 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.