Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., I OSK 1888/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r., I OSK 1888/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1105/16 w sprawie ze skargi G. W. na akt Dyrektora [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. W. na rzecz Dyrektora [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1105/16 oddalił skargę G.W. na akt Dyrektora [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie ustalenia kosztów udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

3 Wnioskiem z dnia 21 marca 2011 r. G. W. zwrócił się do Dyrektora [...] o udostępnienie informacji publicznej obejmującej zestawienie wszystkich wniosków o płatność, które zostały złożone w [...] Centrum Przedsiębiorczości w [...] w 2010 r. wraz z numerami wniosków i nazwami beneficjentów, datami wpływu i datami ocen oraz podaniem imion i nazwisk pracowników, którzy zarejestrowali i ocenili wniosek o płatność. Wniósł o przesłanie powyższych informacji na podany adres poczty elektronicznej, a gdyby to nie było możliwe – na adres zamieszkania.

4 Część żądanych informacji została stronie przekazana. Natomiast co do informacji dotyczących imion i nazwisk pracowników, którzy zarejestrowali i ocenili wniosek o płatność, organ powziął wątpliwość co do obowiązku ich udostępnienia. Po ustaleniu, że informacje te stanowią jednak informację publiczną i podlegają udostępnieniu, w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. poinformował stronę, iż koszt zebrania i udostępnienia żądanych danych wynosić będzie około 6.000 zł. Podkreślono, iż zebranie tych informacji wiąże się z dużym nakładem czasowym (minimum 60 dni roboczych) oraz finansowym, co wynika z braku konieczności rejestracji przez organ żądanych danych w systemie informatycznym. Stąd niezbędne jest wyznaczenie osoby do zebrania danych. Osoba ta w celu udostępnienia danych zobligowana będzie do przejrzenia wszystkich dokumentów źródłowych (wszystkich wersji wniosków o płatność) w formie papierowej oraz wypisania każdego z 6 nazwisk osób kontrolujących dany wniosek. Organ zwrócił się do strony z prośbą o zajęcie stanowiska, czy podtrzymuje wniosek o udostępnienie informacji w formie wskazanej we wniosku.

5 Wobec braku wycofania bądź modyfikacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej organ żądaną informację udostępnił. Następnie w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. stwierdził obowiązek uiszczenia przez skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej i ustalił wysokość tej opłaty na kwotę 5.995,06 zł oraz wezwał skarżącego do jej zapłaty w terminie 30 dni. Wobec braku uiszczenia opłaty, w dniu 30 stycznia 2012 r. wystosował do skarżącego upomnienie, a następnie sprawa skierowana została na drogę egzekucji administracyjnej w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez Zarząd Województwa [...]. W następstwie zarzutów wniesionych przez skarżącego organ wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., uznające zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Orzeczenie to zostało następnie utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14 uchylił postanowienie SKO wskazując, iż wystawienie tytułu wykonawczego przeciwko skarżącemu było przedwczesne, ponieważ winno ono zostać poprzedzone procedurą wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym wnioskodawca winien być poinformowany w wezwaniu do zapłaty kosztów udzielenia informacji publicznej, a ponieważ organ w wezwaniu z dnia 25 listopada 2011 r. nie pouczył strony o możliwości wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wystawienie tytułu było przedwczesne.

6 Z uwagi na wskazane okoliczności, organ - po umorzeniu przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w [...] postępowania egzekucyjnego - pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. ponownie: 1) stwierdził obowiązek uiszczenia przez skarżącego opłaty za udostępnienie informacji publicznej w zakresie imion i nazwisk pracowników organu, którzy zarejestrowali i ocenili wnioski o płatność w roku 2010 we wskazanej we wniosku formie, tj. w formie elektronicznej (pocztą elektroniczną oraz na nośniku CD przesłanym drogą pocztową), 2) ustalił wysokość opłaty na kwotę 5.995,06 zł, odpowiadającą dodatkowym kosztom poniesionym przez organ w wyniku udostępnienia informacji publicznej, 3) wezwał skarżącego do uiszczenia kwoty opłaty w terminie 30 dni, 4) pouczył skarżącego o możliwości wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na brak reakcji strony na pismo z dnia 20 kwietnia 2011 r. przystąpiono do gromadzenia danych niezbędnych do udzielenia żądanej informacji. W tym celu w dniu 14 czerwca 2011 r. organ zawarł umowę o dzieło z zespołem wykonawczym (2 pracowników). W dniu 13 września 2011 r. zespół przekazał sporządzone dzieło organowi, a członkowie zespołu wystawili rachunki na umówioną kwotę, łącznie 5.100,00 zł. Kwotę rozliczono w dniu 30 września 2011 r. Nadto organ uiścił należności publicznoprawne od tej kwoty. Łączna kwota poniesiona przez organ wyniosła 5.995,06 zł. W dniu 25 października 2011 r. przekazano wnioskodawcy żądaną informację drogą mailową.

7 Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a organ pismem z dnia 6 października 2016 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

8 Następnie pismem z dnia 16 listopada 2016 r. strona wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniosła o uchylenie aktu z dnia [...] sierpnia 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania.

9 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

10 Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

11 W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, że co do zasady udostępnienie informacji publicznej jest nieodpłatne, natomiast zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 - dalej jako "u.d.i.p."), jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot ten w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

12 W judykaturze ukształtował się pogląd, że z treści art. 15 u.d.i.p. wynika, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej następuje w formie aktu stwierdzającego obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającego jej wysokość. Zatem taki akt mogący przybrać formę "zarządzenia", "wezwania", "informacji", czy "powiadomienia" nie ma charakteru wyłącznie informacyjnego. Oprócz określenia wysokości "kosztów" jakie wnioskodawca zobligowany jest ponieść w związku ze złożonym przez siebie wnioskiem, pismo to uzewnętrznia także uprawnienie organu do pobrania od wnioskodawcy opłaty. Kreuje zatem również zobowiązanie o charakterze finansowym (por. postanowienia NSA: z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 oraz z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 228/15, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). Akt, o którym wyżej mowa przybierający formę np. powiadomienia ma charakter publicznoprawny. Wpływa on bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa. Co prawda organ administracji publicznej nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z powiadomienia, ale powiadomienie może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu administracji publicznej. Ponadto akt ten dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. z przepisów u.d.i.p. (obowiązek udostępnienia informacji publicznej, skierowany do podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz wynikające z art. 2 ust. 1 uprawnienie żądania udostępnienia tej informacji). Wobec tego stwierdzić należy, że powiadomienie o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. spełnia przesłanki przewidziane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i jest aktem z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu, podlegającym kontroli sądowoadminstracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 974/15, LEX nr 1784104).

13 W okolicznościach sprawy powiadomieniem o wysokości opłaty, a więc aktem podlegającym zaskarżeniu jest pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. Sąd jest obowiązany przyjąć taką kwalifikację ze względu na związanie wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14. W tym wyroku Sąd podkreślił, że "pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a następnie skargę do sądu administracyjnego". Tym samym przesądził, że aktem podlegającym zaskarżeniu nie jest i być nie może powiadomienie z dnia 20 kwietnia 2011 r. Art. 170 P.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Tym samym kwestia kwalifikacji aktu została przesądzona i nie może już podlegać ocenie w niniejszym postępowaniu. Obowiązkiem organu było dostosowanie się do oceny prawnej Sądu – co uczynił, wydając zaskarżony akt, uwzględniający tę ocenę. Powyższe nie oznacza jednak, że powiadomienie z dnia 11 kwietnia 2011 r. nie wywołało żadnych skutków prawnych.

14 Sąd I instancji uznał, że akt z dnia [...] sierpnia 2016 r. nie jest wadliwy ze względu na niewyczerpanie obowiązkowego trybu umożliwiającego wnioskodawcy wycofanie żądania, a w szczególności zakwestionowanie naliczenia opłaty. Z opisanych wyżej ustaleń faktycznych jednoznacznie wynika, że w piśmie z dnia 20 kwietnia 2011 r. taka możliwość została skarżącemu zakomunikowana. Skarżący nie zechciał odpowiedzieć na pismo w terminie ustawowym. Natomiast podjął działania wymuszające na organie załatwienie wniosku zgodnie z żądaniem (skarga na bezczynność). Wola skarżącego nie budzi wątpliwości. Wnioskodawca żądał udostępnienia informacji, nie modyfikując – w terminie ustawowym, w żaden sposób wniosku. Nadto wbrew przekonaniu skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. (ani w powiadomieniu z dnia 20 kwietnia 2011 r.) organ nie był obowiązany do wskazania wnioskodawcy innej formy lub sposobu dostępu do informacji – przepisy takiego wymogu nie formułują.

15 Zdaniem WSA w Gliwicach nie ma również żadnych podstaw prawnych do wywodzenia obowiązku ponawiania procedury umożliwiającej kwestionowanie wyliczenia w akcie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Procedura ta została uruchomiona w dniu 20 kwietnia 2011 r. i w sposób należyty gwarantowała prawo wnioskodawcy do uchylenia się od ponoszenia opłaty. Okoliczność, iż strona nie zechciała ze swoich uprawnień skorzystać nie oznacza, że istnieje obowiązek ponownego uruchamiania takiej procedury na etapie wydania aktu z dnia [...] sierpnia 2016 r. Przepisy należy interpretować przy przyjęciu założenia idealizacyjnego racjonalnego prawodawcy. Nie budzi żadnej wątpliwości wola ustawodawcy wyrażona w art. 15 u.d.i.p., umożliwienia wycofania się wnioskodawcy (lub zmodyfikowania wniosku) ze względu na okoliczność, iż udostępnienie informacji w konkretnym przypadku wymaga poniesienia opłaty. Mając na uwadze zasadę nieodpłatności udostępniania, wnioskodawca może nie zdawać sobie sprawy z tego, że załatwienie jego wniosku będzie skutkowało obowiązkiem wniesienia opłaty. Dlatego prawodawca nakazał organowi poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie w celu umożliwienia skorygowania stanowiska - i uniknięcia opłaty. Przyjęty sposób ukształtowania tego uprawnienia pozwala organowi na powstrzymanie się zarówno od załatwienia wniosku, jak i ponoszenia kosztów. Jeżeli jednak wniosek nie zostanie wycofany, organ jest obowiązany po upływie 14-dniowego terminu wniosek załatwić. Jeśli tego nie uczyni, popada w bezczynność. Niedopuszczalne jest wstrzymanie się z załatwieniem wniosku do czasu wniesienia opłaty przez wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, LEX nr 1397148). W świetle odkodowanych przepisów prawnych brak jakichkolwiek podstaw do żądania uruchomienia procedury umożliwiającej wnioskodawcy uchylenie się od ponoszenia opłaty po udostępnieniu informacji - w akcie z dnia [...] sierpnia 2016 r. i to w sytuacji, gdy taką możliwość zapewniono w powiadomieniu z dnia 20 kwietnia 2011 r., a skarżący z uprawnienia nie skorzystał; jednocześnie zwalczając milczenie organu jako bezczynność. Tak więc organ nie był obowiązany na etapie wydania zaskarżonego aktu do ponawiania procedury umożliwiającej uchylenie się od ponoszenia opłaty. Jednocześnie Sąd stwierdził, że niezasadny jest zarzut oparty na przekonaniu, że akt ustalający opłatę nie może zostać wydany po udostępnieniu informacji. Taką możliwość jednoznacznie zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13 wywodząc, że "ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. - i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej". W niniejszej sprawie nadto zaskarżony akt stanowi efekt wiążącej oceny prawnej Sądu.

16 Sąd I instancji wyjaśnił, że udostępniona informacja jest informacją przetworzoną, składającą się z wielu informacji prostych, których zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że konieczność zebrania danych rozproszonych w 2950 dokumentach (wnioskach o płatność) zawartych w bardzo obszernej dokumentacji dotyczącej 1106 projektów złożonych do organu, ma właśnie taki charakter. Zebranie i zestawienie żądanych danych wymagało takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłóciłyby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniłyby wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w takim przypadku pomimo tego, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, winna być uznana za informację przetworzoną. WSA w Gliwicach nie podzielił poglądu strony skarżącej, że udzielenie informacji przetworzonej nie podlega opłacie. Zgodzić się trzeba, że pojęcia informacja przetworzona i informacja przekształcona to pojęcia odrębne, które nie mogą być traktowane jako synonimiczne. Pojęcie przekształcenie jest pojęciem szerszym niż pojęcie przetworzenie. Każda informacja przetworzona jest informacją przekształconą; natomiast w zbiorze informacji przekształconych są również informacje, które nie zostały przetworzone. W obydwu przypadkach dochodzi do zmiany informacji istniejącej, z tym że przetworzenie oznacza efekt procesu intelektualnego lub funkcjonalnego (organizacyjnego) o wzmożonym charakterze; w przypadku przekształcenia nie będącego przetworzeniem dochodzi jedynie do zmiany sposobu (formy) prezentacji informacji. Tym samym nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że nie można ustalić opłaty za udostępnienie informacji przetworzonej. Wchodzi ona bowiem do zbioru informacji przekształconych, co do których prawodawca obowiązek opłaty zastrzegł w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

17 Sąd I instancji podniósł, że wadliwość kwalifikacji informacji, której dopuścił się organ nie ma żadnego wpływu na powstanie obowiązku opłatowego. Organ przyjmując, że żądanie dotyczy informacji, która nie ma charakteru informacji przetworzonej nie wzywał wnioskodawcy do wykazania szczególnej istotności uzyskania tej informacji dla interesu publicznego. Skarżący sugerował, że to pominięcie badania istnienia szczególnej przesłanki udostępnienia zaowocowało ustaleniem opłaty – a nie doszłoby do tego, gdyby organ należycie wypełnił swój obowiązek i właściwie zastosował przepisy.

18 Sąd stwierdził, że celem u.d.i.p. jest umożliwienie każdemu pozyskania informacji publicznej. Jeżeli organ informację udostępnił – pomimo braku badania, czy ma taki bezwzględny obowiązek – a nie naruszył dóbr prawnie chronionych (prawo do prywatności, tajemnicy przedsiębiorstwa), to dostrzeżona wadliwość nie może być kwalifikowana jako działanie nielegalne. Brak podstaw do twierdzenia, że w takim przypadku niedopuszczalne jest ustalenie opłaty za udostępnienie. Strona żądała informacji i ją otrzymała. Cel ustawy został osiągnięty. Strona otrzymała być może więcej niż mogłaby otrzymać, gdyby organ badał istnienie szczególnej przesłanki udostępnienia, ale organ nie naruszył dóbr prawnie chronionych. Wynikiem jego działania było jedynie nieskorzystanie z możliwości uwolnienia się z obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Przyjęcie poglądu przeciwnego, lansowanego przez skarżącego, oznaczałoby akceptację dla wykorzystywania ustawy niezgodnie z jej celem; jako formy weryfikowania sprawności organu w procesie stosowania prawa. Nadto jeszcze raz podkreślić trzeba, że prawa skarżącego nie zostały naruszone. Miał on możliwość podniesienia kwestii istnienia w sprawie szczególnej przesłanki udostępnienia na etapie powiadomienia z dnia 20 kwietnia 2011 r., lecz z niej nie skorzystał i zaczął zwalczać bezczynność organu.

19 Przesądzając dopuszczalność ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, trzeba się kolejno zająć kwestią prawidłowości jej wyliczenia. W tym zakresie skarżący podnosił brak możliwości zaliczenia do kosztów, o których mowa w art. 15 u.d.i.p. opłat za pracę pracowników podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Sąd tego poglądu nie podzielił i uznał za dopuszczalne wliczenie w zakres kosztów ww. opłat. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż nie można założyć, że - niezależnie od okoliczności konkretnych przypadków - niektóre rodzaje ponoszonych wydatków w ogóle i nigdy naliczane być nie mogą. I tak żaden przepis nie sprzeciwia się uprawnieniu odzyskania kosztu pracy związanej z udostępnieniem informacji, pod warunkiem jednak, że zostanie wykazane, iż ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu (zob. wyroki: NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05, WSA w Opolu z 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Op 433/15, WSA w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 455/16, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego obowiązujące unormowania prawne nie wprowadzają w tym zakresie zakazu uwzględniania kosztów osobowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Każdą sytuację widzieć należy w sposób indywidualny i odnosić ją do charakteru podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, jak również zakresu i formy jej udostępnienia.

20 W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o udostępnienie informacji publicznej, która wymaga podjęcia określonych działań zmierzających do jej przygotowania i udostępnienia. Jak już wskazywano chodziło o przeanalizowanie ogromnej ilości dokumentów złożonych w procedurach zmierzających do pozyskania przez wnioskodawców dotacji unijnych. Są to procedury niezwykle rozbudowane, wymagające złożenia kilkudziesięciostronicowych wniosków z licznymi załącznikami, a ocena wniosku ma charakter wieloetapowy. Tym samym udostępnienie żądanej informacji wymagało odniesienia się do obszernej dokumentacji pomieszczonej w przypadku niektórych wniosków w segregatorach, a w przypadku innych wręcz w kartonach archiwizacyjnych. Żądanie dotyczyło wniosków złożonych w organie w całym 2010 r., odnosiło się do 1106 projektów, dotyczyło 2950 dokumentów (wniosków o płatność). Organ nie posiadał żądanych danych w systemie informatycznym. Konieczność dokonania analizy i zebrania żądanych danych, którą organ oszacował na 373 godziny pracy nie mogła być wykonana w ramach normalnych zasad funkcjonowania organu, którego przedmiotem działania było pełnienie funkcji Instytucji Pośredniczącej drugiego stopnia w zakresie działań dla małych i średnich przedsiębiorstw w zarządzaniu Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013. Żądanie udostępnienia informacji przez skarżącego owocowało koniecznością uruchomienia działań ponadstandardowych w celu uniknięcia paraliżu obligatoryjnej statutowej działalności organu. Koszty poniesione w celu załatwienia wniosku skarżącego, w tym koszty osobowe związane z udostępnieniem informacji publicznej zasadnie zostały zaliczone do kosztów objętych możliwością ustalenia opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

21 WSA Gliwicach nie dopatrzył się również wadliwości w ich wyliczeniu. Organ ma rację twierdząc, że najbardziej racjonalne było zawarcie umowy o dzieło z pracownikami, którzy potrafili się maksymalnie sprawnie poruszać w dokumentacji podlegającej analizie, bo znali jej układ i zawartość. To prawda, że sztywne odwołanie się do treści umowy i kwot w niej przyjętych mogłoby doprowadzić do obarczenia wnioskodawcy kwotami odbiegającymi od kosztów rzeczywiście niezbędnych dla załatwienia wniosku o udostępnienie informacji. Żadnego automatyzmu w tej kwestii być nie może. Jednak uzasadnienie wysokości ustalonej opłaty, odwołujące się do umowy o dzieło, jednoznacznie wskazuje, że organ nie zawyżył kosztów i przyjęte zasady wyliczenia opłaty są prawidłowe. Znając obszerność dokumentacji składanej w celu pozyskania środków unijnych, nie sposób kwestionować ani ustalonej ilości godzin potrzebnych do pozyskania żądanych danych (373 godziny pracy obejmujące analizę wszystkich wniosków), ani przyjęcia stawki godzinowej wynikającej z najniższej stawki miesięcznej wynagrodzenia zasadniczego w organie w 2011 r. (stawka godzinowa 13,69 zł brutto). Gdyby organ zdecydował o innej formie pozyskania danych objętych żądaniem, niewątpliwie byłaby to kwota wyższa. Nie sposób też organowi czynić zarzutu, że działa legalnie i odprowadza należności publicznoprawne.

22 Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł G.W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach lub w razie stwierdzenia jedynie naruszenia prawa materialnego rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

23 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

24 Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

25 1. art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez taką interpretację tego przepisu, która powoduje, że skarżącemu nie przysługują żadne efektywne środki zaskarżenia nieprawidłowo nałożonej opłaty;

26 2. art. 15 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że nieprawidłowe zakwalifikowanie przez organ informacji publicznej, jako niespełniającej przesłanek informacji przetworzonej rodzi po stronie skarżącego obowiązek poniesienia opłaty za przekształcenie informacji w sposób i w formę przewidzianą we wniosku.

27 Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 w zw. z art. 154 P.p.s.a poprzez nieprawidłową interpretację ustaleń dokonanych prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/GI 1151/16 co, w efekcie spowodowało niezgodne z prawem rozstrzygnięcie w zakresie praw i obowiązków skarżącego.

28 W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych podnosząc, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.

29 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

30 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

31 Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

32 W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

33 W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a więc art. 134 § 1 w zw. z art. 154 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową wykładnię wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, a nadto do stanowiska prezentowanego przez skarżącego kasacyjnie, wskazując jednoznacznie, że go nie podziela. Obowiązek odniesienia się do zagadnień faktycznych i prawnych podnoszonych w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez skarżącego, dotyczy jedynie zagadnień istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co Sąd I instancji uczynił. Niezrozumiałe jest przy tym powołanie wskazanego wyżej art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 154 P.p.s.a. Przepis art. 154 P.p.s.a. określa bowiem uprawnienia strony i sądu w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie wykona wyroku. Skarga taka posiada odrębny charakter. Sąd administracyjny nie bada z urzędu sposobu wykonania wyroku. Tymczasem rozpoznawana sprawa nie dotyczyła niewykonania wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14, lecz aktu Dyrektora [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. wydanego w przedmiocie ustalenia kosztów udzielenia informacji publicznej. Powyższy akt został wydany na skutek uchylenia przez WSA w Gliwicach wskazanym wyżej wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14 postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. Zarówno Sąd I instancji jak i organy orzekające w sprawie były związane tym wyrokiem, a zaskarżony do sądu administracyjnego akt powstał na skutek wykonania wyroku WSA w Gliwicach. W takiej sytuacji skarżący powinien ewentualnie postawić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 P.p.s.a. statuującego skutki prawne prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego - tego jednak nie uczynił. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania należy zatem uznać za niezasadne.

34 Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść należy, że bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 78 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez taką wykładnię, że w istocie skarżącemu nie przysługują żadne efektywne środki zaskarżenia od nieprawidłowo nałożonej opłaty za udzielenie informacji publicznej. W tym miejscu wskazać należy, że kwestia ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej skarżącemu kasacyjnie była już przedmiotem prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, tj. wskazanego już wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14, w którym w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości podniesiono, że "pierwotne zawiadomienie o możliwości wystąpienia kosztów w udostępnieniu informacji publicznej zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w żadnym wypadku nie może być traktowane jako otwierające możliwość zaskarżenia. Dopiero udostępnienie informacji zgodnie z procedurą wskazaną w art. 15 ust. 2 ustawy pozwala wyznaczyć koszty i w stosunku do takiego aktu należy wnieść wezwanie do usunięcia naruszenia prawa a następnie skargę do sądu administracyjnego". Dalej WSA w Gliwicach wskazał, że "w niniejszej sprawie wierzyciel, po udzieleniu informacji publicznej wystosował takie wezwanie: dnia 25 listopada 2011 r., przy czym jak wynika z akt administracyjnych, nie pouczył zobowiązanego o możliwości złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero po wyczerpaniu ww. trybu podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (...), stanowiłby art. 265 k.p.a.". Sąd przyjął zatem, że środkiem zaskarżenia aktu ustalającego wysokość opłaty za udzielenie informacji publicznej jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wyrok ten jest prawomocny, a organ zgodnie z art. 153 P.p.s.a., wykonując orzeczenie, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. stwierdził obowiązek uiszczenia przez skarżącego kasacyjnie opłaty za udostępnienie informacji publicznej i ustalił wysokość tej opłaty na kwotę 5.995,06 zł. Ponadto pouczył skarżącego kasacyjnie o możliwości wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z uprawnienia tego skarżący kasacyjnie skorzystał w piśmie z dnia 30 sierpnia 2016 r. Zostało zatem, zgodnie z wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gl 1151/14, zachowane uprawnienie skarżącego do zaskarżenia nałożonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz kontroli organu w tym zakresie.

35 Nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i ust. 2 w zw. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W pierwszej kolejności podnieść należy, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 u.d.i.p. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z powyższego wynika, że przetworzenie lub przekształcenie informacji publicznej w formę wskazaną we wniosku może wiązać się z dodatkowymi kosztami. Dodatkowy koszt to taki, który pojawia się wobec innego sposobu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej niż wgląd do dokumentów czy udzielenie odpowiedzi na wniosek zawierający proste pytania dotyczące treści dokumentów. Zauważyć ogólnie należy, że przekształcenie informacji zawsze generuje koszty, gdyż angażuje się środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego. Koszty te natomiast wzrastają w przypadku przetworzenia informacji. Koszty nie zawsze muszą być duże - wtedy pokrywane są przez podmiot zobowiązany w ramach zwykłej, bieżącej działalności. Gdy koszty udostępnienia informacji wykraczają poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego, wówczas mogą one zostać pobrane od wnioskodawcy. Reasumując, wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej jest bezpłatne, jednakże może zdarzyć się sytuacja, kiedy realizacja żądania w zakresie rodzaju i sposobu udostępnienia informacji publicznej związana będzie z poniesieniem przez wnioskodawcę dodatkowych kosztów. Wówczas podmiot zobowiązany, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadamia wnioskodawcę o wysokości opłaty. Jeżeli wnioskodawca w terminie 14 dni od dnia powiadomienia nie dokona zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo nie wycofa wniosku – następuje udostępnienie żądanej informacji zgodnie z wnioskiem (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Dyrektor [...] ustalił, że żądana przez skarżącego kasacyjnie informacja jest informacją publiczną, która podlega udostępnieniu. Ustalił następnie, że rodzaj, zakres i sposób realizacji żądanej informacji przekracza normalne koszty funkcjonowania, o czym poinformował wnioskodawcę. Jednocześnie poinformował, że udostępnienie żądanej informacji wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów i oszacował wysokość tych kosztów. Następnie, w związku z brakiem reakcji wnioskodawcy, udostępnił żądaną informację publiczną i ustalił wysokość kosztów dodatkowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że w sytuacji gdy podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia i jest w jej posiadaniu, to jego obowiązkiem jest udostępnienie tej informacji. Ponadto obowiązkiem takiego podmiotu jest zapewnienie warunków do jej utrwalenia przez wnioskodawcę. Organ nie może bowiem odmówić wykonana zainteresowanej osobie kopii dokumentów stanowiących informację publiczną. W sytuacji natomiast gdy podmiot udostępniający informację publiczną ponosi koszty związane z udzieleniem informacji, wówczas może obciążyć wnioskodawcę stosowną opłatą, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

36 Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

37 O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 P.p.s.a.