Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., I OSK 1879/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., I OSK 1879/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 176/17 w sprawie ze skargi [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wygaszenia prawa trwałego zarządu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z 28 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Kr 176/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę [...] S.A. w [...] i uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] października 2016 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2015 r. znak: [...], stanowiącą o wygaszeniu prawa trwałego zarządu przysługującego [...] Parkowi Narodowemu w [...], w odniesieniu do udziału [...] części prawa własności Skarbu Państwa, w stosunku do nieruchomości położonej w [...], ozn. jako działki ewid. [...], obr. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, obj. księgą wieczystą [...]. W pkt 2. wyroku Sąd I instancji rozstrzygnął o kosztach postępowania. Postanowienia organów administracji były wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w związku z art. 43 i 46 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z roku 2015, poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.).

3 W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

4 Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej P.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 149 § 3 K.p.a. uznając, że wnioskodawca wznowienia postępowania tj. [...] S.A. w [...], nie jest stroną postępowania, o którego wznowienie wystąpił.

5 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przytoczono fragmenty uzasadnienia wyroku Sądu I instancji. Wskazano, że Wojewoda nie zgadza się ze stanowiskiem, że dzierżawcy nieruchomości pozostającej w trwałym zarządzie przysługuje status strony w postępowaniu o wygaszenie prawa trwałego zarządu. W orzecznictwie zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego, czy podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia trwałego zarządu na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej. Sąd I instancji przychylił się do poglądu odmiennego niż prezentowany przez Wojewodę wskazując, iż dzierżawca ma status strony w takim postępowaniu, gdyż wygaszenie trwałego zarządu oddziałuje na jego sferę prawną, co prowadzi do konieczności uznania go za stronę tego postępowania administracyjnego.

6 Wnioskodawca wznowienia, jako źródło swojego interesu prawnego wskazał przepis art. 46 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona". Stanowisko Sądu I instancji stoi w sprzeczności z wyrokiem NSA z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1995/06, w którym stwierdzono, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu dzierżawca nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, ponieważ skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Pogląd ten zaakceptowano także w wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 1405/09, stwierdzając, że przepisy dotyczące wygaśnięcia prawa zarządu (art. 46 i art. 47 u.g.n.) dają uprawnienia do bycia stroną tego postępowania Skarbowi Państwa i jednostce organizacyjnej sprawującej trwały zarząd. Skutkiem orzeczenia o wygaśnięciu trwałego zarządu jest tylko i wyłącznie utrata przez jednostkę wykonującą trwały zarząd jej uprawnień w stosunku do nieruchomości wynikających z art. 43 ust. 2 u.g.n. Przepis ten określa uprawnienia jakie posiada podmiot, któremu przysługuje trwały zarząd nieruchomości, a decyzja wygaszająca trwały zarząd oznacza wygaśnięcie tych uprawnień. Ponadto z treści art. 46 ust. 3 u.g.n. wynika, że wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Zatem skutek prawny wypowiedzenia następuje z mocy prawa, a podmioty, które łączyły umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nie mają statusu strony w postępowaniu o wygaśnięcie trwałego zarządu (podobne stanowisko zaprezentowano również m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. II SA/Łd 1367/03).

7 W związku z powyższym, badając formalne podstawy wznowienia postępowania w celu wydania postanowienia w kwestii wznowienia postępowania tj. postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 K.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.), organ odwoławczy uznał, że wnioskodawcy wznowienia nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r., co wynikało już z treści samego wniosku.

8 Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

9 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

10 Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 P.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

11 Stosownie do przepisu art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

12 Rozpoznana w granicach zgłoszonych zarzutów skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

13 Po pierwsze, skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy sporna kwestia legitymacji procesowej, opisana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ma charakter materialnoprawny. Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 28 K.p.a. jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak jest zatem korelacji między postawionymi zarzutami, a ich uzasadnieniem. W skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia prawa materialnego, w tym art. 28 K.p.a. Jednocześnie trzeba jednak zauważyć, że ze względu na charakter postanowienia o odmowie wznowienia postępowania i konstrukcję normatywną instytucji wznowienia postępowania, spór odnośnie interesu prawnego wnioskodawcy nie mógł mieć znaczenia przesądzającego dla oceny przez Sąd I instancji prawidłowości wydanego postanowienia.

14 Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. daje sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu, jeżeli został wydany z naruszeniem przepisów postępowania. Jest to zatem przepis regulujący samo rozstrzygnięcie sądu. Zasadność jego zastosowania zależy zatem od tego, czy przyjęte przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania administracyjnego istotnie miały miejsce, a ich waga mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W tym kontekście w skardze kasacyjnej powołano art. 149 § 3 K.p.a. Ocena Sądu I instancji co do podstaw jego zastosowania w postępowaniu administracyjnym jest jednak prawidłowa.

15 Przepis art. 149 § 3 K.p.a. reguluje formę odmowy wznowienia postępowania. Podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne, np. badanie legitymacji podmiotu żądającego wznowienia (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 804). Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia jest możliwe tylko wtedy, gdy wznowienie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych albo wniosek został złożony po terminie. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych zachodzi w szczególności, jeżeli wniosek zgłosi osoba nie będąca stroną w sprawie. Wydanie postanowienia o odmowie należy jednak ograniczyć do przypadków, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, a podstawy wznowienia nie stanowi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Badanie przesłanki wznowienia może bowiem mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowania, zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. Za dopuszczalne można uznać ewentualnie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia w sytuacji, gdy przepis prawa określa zamknięty krąg stron danego postępowania, zawężając go do określonej kategorii podmiotów. Wówczas zgłoszenie wniosku przez podmiot spoza ustawowego kręgu stron postępowania uzasadnia odmowę wznowienia także w sytuacji, gdy wnoszący wniosek powołuje się na swój status strony w postępowaniu, wbrew regulacji ustawowej. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jak podkreślono również w skardze kasacyjnej, kwestia legitymacji dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd do udziału w postępowaniu w przedmiocie jego wygaszenia nie jest oczywista, budzi wątpliwości owocujące rozbieżnością w orzecznictwie i wymaga badania. Już z tego powodu nie można jej uznać za okoliczność formalną, stanowi przesłankę merytoryczną i jako taka może podlegać rozważeniu dopiero na etapie prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, nie może natomiast uzasadniać wydania postanowienia o odmowie wznowienia. Rozsądzając już na etapie formalnego badania wniosku o wznowienie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, organy naruszyły art. 149 § 3 K.p.a. i uchylając wydane postanowienia Sąd I instancji nie naruszył zarówno tego przepisu jak i przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia nie może skutkować wydaniem postanowienia na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., zatem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

16 Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, w związku z wnioskiem [...] S.A. w [...] złożonym na rozprawie postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia MS z dnia 22 paździrenika 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).