Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1813/10

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., I OSK 1813/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 639/10 o odrzuceniu skargi I. G. na pismo Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 639/10 odrzucił skargę I. G. na pismo Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy.

3 Z uzasadnienia powyższego postanowienia wynika, że pismem z dnia 23 listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie na podstawie art. 223 ust. 1,5 i 7 oraz art. 115 ust.1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323) mianował z dniem 30 listopada 2009 r. I. G. na stopień służbowy młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Cywilnej. Dnia 14 grudnia 2009 r. I. G. zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie o zmianę stopnia służbowego na zgodny z ustawą o Służbie Celnej, twierdząc, że przyznany stopień jest niezgodny z przepisami ustawy i nieadekwatny do przebiegu jej służby. W odpowiedzi na powyższe organ wskazał, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, wobec czego nie przysługuje od niego odwołanie.

4 Pismem datowanym na dzień 16 marca 2010 r. I. G. złożyła odwołanie do Szefa Służby Celnej. W piśmie z dnia 20 maja 2010 r. organ stwierdził, że mianowanie na stopień służbowy nie zostało objęte katalogiem z art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, a zatem nie ma ono charakteru decyzji administracyjnej. W związku z powyższym odwołanie w trybie administracyjnym do Szefa Służby Celnej nie przysługuje.

5 W dniu 22 czerwca 2010 r. I. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, domagając się dokonania oceny prawnej przedmiotowej sprawy. Zaskarżonej decyzji wytknęła naruszenie art. 223 ustawy o Służbie Celnej.

6 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie.

7 W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że zakres działania sądów administracyjnych wyznacza art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Dodał, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach - art. 3 § 3 P.p.s.a. Zatem w świetle przywołanych regulacji podkreślenia wymaga, że nie każda działalność organów administracji publicznej podlega kontroli sądu administracyjnego. Ponadto zakres kognicji sądów administracyjnych regulowany jest również przepisami ustaw szczególnych, a do takich należy zaliczyć ustawę o Służbie Celnej. Sąd I instancji wskazał na art. 188 ust. 1-2 oraz ust. 6 tej ustawy wedle którego właściwości sądów administracyjnych zostały poddane wyłącznie sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydane w wyniku odwołania w sprawie przeniesienia funkcjonariusza Służby Celnej, powierzenia takiemu funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź zwolnienia ze służby.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro wśród decyzji wymienionych w art. 188 ustawy o Służbie Celnej nie wymieniono aktów mianowania na stanowisko służbowe, to rozstrzygnięcie organu w tym zakresie należy zakwalifikować do aktów wydawanych w ramach podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Te zaś, na podstawie art. 5 pkt 2 P.p.s.a., zostały wyłączone z kognicji sądu administracyjnego. Reasumując, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 189 ustawy o Służbie Cywilnej rozstrzyganie sporów wynikających z tego rodzaju aktów należy do sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy.

9 Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła I. G., reprezentowana przez radcę prawnego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania bądź uchylenia i rozpoznania skargi. Nadto na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie jej skargi na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

10 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

11 - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że skarga I. G. na pismo Dyrektora Izby Celnej nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny;

12 2. naruszenie prawa materialnego, tj.:

13 - art. 223 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 188 i 189 ustawy o Służbie Cywilnej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że jeżeli wśród decyzji wymienionych w art. 188 ustawy o Służbie Celnej nie wskazano aktów mianowania na stanowisko służbowe, to rozstrzygnięcia organów w tym zakresie należy zakwalifikować do aktów wydawanych w ramach podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi, które to akty zostały wyłączone z kognicji sądów administracyjnych, a nadto poprzez błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że do spraw określonych w art. 223 mają zastosowaniu przepisy art. 189 ustawy o Służbie Celnej.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że została mianowana na stopień młodszego rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej niezgodnie z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Ustawodawca konstruując normę zawartą w art. 223 ust. 3 pkt 2, nie dopuścił dowolności w dokonywaniu mianowań, gdyż w ust. 9 wskazano, że funkcjonariusz celny, o którym mowa w ust. 3 wchodzi w skład korpusu oficerów młodszych i pozostaje w nim, jeżeli w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie ustawy ukończy szkolenie specjalistyczne potwierdzone egzaminem. W związku ze stanowiskiem zarówno Dyrektora Izby Celnej jak i WSA w Szczecinie o braku kognicji sądów administracyjnych skarżąca została pozbawiona możliwości odwołania się od aktu, w którym określono jej stopień w korpusie podoficerów zamiast w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

15 Skarżąca podkreśliła, że w pełni popiera stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, z którego wynika, że w sprawach dotyczących mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy w oparciu o art. 223 ustawy o Służbie Cywilnej droga sądowa jest niedopuszczalna. Zdaniem autora skargi kasacyjnej akt mianowania z dnia 23 listopada 2009 r. jest decyzją administracyjną. Czynność kierownika urzędu celnego polegająca na mianowaniu na stopień służbowy w korpusie jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu, mającym wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadzącego do zmiany w treści stosunku służbowego funkcjonariusza, jest zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zatem skarga I. G. jest skargą na decyzję administracyjną i winna być rozpoznana przez sąd administracyjny.

16 Reasumując skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że obecnie funkcjonujące w obrocie prawnym stanowiska sądów administracyjnych i sądów powszechnych zamykają jej zarówno drogę sądowoadministracyjną jak i możliwość rozpoznania sprawy przez sąd powszechny właściwy w sprawach ze stosunku pracy, co stanowi naruszenie uprawnień konstytucyjnych.

17 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę i zasługuje na uwzględnienie.

19 Przedmiotem skargi I. G. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie było pismo Dyrektora Izby Celnej w Szczecinie z dnia 23 listopada 2009 r. Niewątpliwie powyższe pismo jest aktem mianowania na stopień służbowy w oparciu o art. 223 ustawy o Służbie Celnej.

20 Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia jednoznacznie wynika, że w ocenie WSA w Szczecinie zaskarżony akt nie podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż kognicja tych sądów jest wyłączona przepisem art. 188 w związku z art. 189 ustawy o Służbie Celnej, a ponadto mianowanie na stopień służbowy jest aktem wydawanym w ramach podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi.

21 Argumentacja Sądu I instancji nie budziłaby wątpliwości, gdyby nie fakt, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z mianowaniem na podstawie przepisu przejściowego, czyli art. 223 ustawy o Służbie Celnej. W myśl tego przepisu w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Powyższa regulacja stanowi element szerszej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 lipca 2009 r. i związanej z tym reorganizacji stopni służbowych funkcjonariuszy tej służby. Określone zostały w niej ramy czasowe powyższej transformacji, gdyż kierownik urzędu został zobowiązany do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawodawca przedstawił przy tym ogólny katalog przesłanek, które powinien wziąć pod uwagę kierownik urzędu przy dokonywaniu aktów mianowania, wskazując w art. 223 ust. 7, że określenie stopni służbowych o których mowa w ust. 2-6 uzależnione jest od okresu służby w Służbie Celnej albo zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Mimo powyżej opisanej szczegółowej regulacji ustawodawca nie wypowiedział się w zakresie roszczeń funkcjonariuszy wynikających z tej transformacji, a mogących powstać bądź to na skutek niewywiązania się przez kierownika urzędu z dokonania mianowania, bądź dokonania go niezgodnie z zasadami mianowania do poszczególnych korpusów służbowych lub z naruszeniem ustawowych kryteriów. Z uwagi na literalne brzmienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, który zobowiązuje do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy w danym korpusie, stwierdzić należy, że nie ma on charakteru uznaniowego, a mianowanie wynikające z tego przepisu nie wynika z podległości służbowej funkcjonariusza wobec przełożonego.

22 Zgodnie z dyspozycją art. 188 ust. 1-2 oraz ust. 6 ustawy o Służbie Celnej kognicji sądów administracyjnych zostały poddane sprawy ze skarg na decyzje wydane w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydane w wyniku odwołania w przedmiocie przeniesienia funkcjonariusza Służby Celnej, powierzenia takiemu funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Powyższa regulacja nie może być jednak interpretowana w sposób, jaki uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, twierdząc, że droga przed sądem administracyjnym dopuszczalna jest tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji wymienionych w art. 188 cytowanej ustawy.

23 Podstawową kwestią w tej sprawie jest to, czy roszczenie jakiego dochodzi skarżąca, jest roszczeniem ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych, o którym mowa w przepisie art. 189 ustawy. Dlatego też, koniecznym jest przeanalizowanie charakteru aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Według jednolitych poglądów doktryny i orzecznictwa stosunek służby funkcjonariusza celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a nie stosunkiem pracy (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 210/06).Mianowanie na podstawie art. 223 ust. 1, 5 i 7 (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) niewątpliwie następuje w ramach łączącego strony administracyjnego stosunku zatrudnienia – stosunku służbowego. Prowadzi do zmiany treści tego stosunku poprzez zmianę stopnia w korpusie i jest to czynność władcza kształtująca stosunek służbowy. Nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że brak wskazania wprost w ustawie, iż tego rodzaju rozstrzygnięcie wymaga decyzji administracyjnej wyklucza przyjęcie decyzyjnego trybu rozpatrywania takich spraw. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, że określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto wyrażany jest pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy np. zezwala, przydziela, stwierdza (por. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że będąc szczególnym rodzajem aktu administracyjnego, decyzja administracyjna jest jednostronnym rozstrzygnięciem organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie, podejmowanym w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek. Podstawą prawną takiego rozstrzygnięcia może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87). W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. II GPS 1/06 wyrażono pogląd, że w każdym przypadku należy indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego ukształtowania praw i obowiązków jego adresata. Według art. 223 ustawy o Służbie Celnej kierownik urzędu dokonuje mianowania funkcjonariuszy na stopnie służbowe w określonym korpusie. Taka czynność wymaga zatem niewątpliwie jednostronnego rozstrzygnięcia organu administracji, które ma wiążące konsekwencje dla jednostronnie określonego adresata i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany w treści stosunku służbowego funkcjonariusza. Jest to zatem indywidualna sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta modyfikuje stosunek służbowy funkcjonariusza, podobnie jak czynią to decyzje określone w art. 188 ustawy o Służbie Celnej. Jej niewymienienie wśród decyzji z art. 188 wydaje się być uzasadnione jej przejściowym charakterem (art. 223 został umieszczony w rozdziale 14 ustawy zatytułowanym przepisy przejściowe), jak też specyfiką wprowadzonej regulacji, w której precyzyjnie, bez pozostawienia sfery uznaniowości organu zostały uregulowane warunki dokonania zmian związanych z wejściem w życie nowej ustawy o Służbie Celnej (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 949/10).

24 Przyjąć zatem należy, że rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 cytowanej ustawy podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10, wyrażając pogląd, że w sprawie dotyczącej mianowania funkcjonariusza na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej droga sądowa jest niedopuszczalna.

25 Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.