Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 1812/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2022 r., I OSK 1812/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1490/20 w sprawie ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 1 października 2020 r. nr SKO.PS/832/2020/10933/KCz w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1490/20 oddalił skargę Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 1 października 2020 r. nr SKO.PS/832/2020/10933/KCz w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie usług opiekuńczych.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z 1 października 2020 r. nr DRŚ.5025.813.B.224.2020, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając, że skarga nie jest uzasadniona, wyjaśnił, że warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, czyli określonego w art. 129 § 2 K.p.a., czternastodniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

6 Sąd przyjął, że decyzja Prezydenta Miasta B. z 22 lipca 2020 r. nr DRŚ.5025.813.B.224.2020 przyznająca Z. B. świadczenia z pomocy społecznej, została doręczona stronie 28 lipca 2020 r. Zatem bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 29 lipca 2020 r. i upłynął w dniu 11 sierpnia 2020 r. Strona odwołanie od decyzji wniosła za pośrednictwem poczty 18 sierpnia 2020 r., a więc po upływie terminu.

7 Sąd I instancji podkreślił, że skarżący został pouczony o prawie, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Ponadto, jednocześnie z odwołaniem nie wnosił o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności.

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 (błędnie powołanego jako § 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania, to jest:

9 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 10, 12, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. polegające na nieprawidłowym prowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia kiedy oraz w jaki sposób wnoszący skargę kasacyjną odebrał przesyłkę poleconą zawierającą decyzję; przesyłka została pozostawiona w skrzynce pocztowej wnoszącego skargę kasacyjną bez poinformowania go o tym, pomimo że była to rejestrowana przesyłka polecona; stanowiło to naruszenie przepisów o doręczeniu, to jest art. 39 § 1 w związku z art. 44 K.p.a.; pozostawienie przesyłki bez podania daty jej pozostawienia wprowadziło wnoszącego skargę kasacyjną w błąd co do sposobu obliczania terminu do złożenia środka odwoławczego, czego nie uwzględnił ani organ odwoławczy, ani Sąd I instancji;

10 2. art. 129 § 2 K.p.a. przez niezasadne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, kiedy wnoszący skargę kasacyjną nie naruszył terminu do wniesienia odwołania, ponieważ decyzja, doręczona mu z naruszeniem przepisów, nie wywołała skutków prawnych;

11 3. art. 134 K.p.a. przez uznanie, że odwołanie od decyzji zostało doręczone organowi I instancji z przekroczeniem terminu, w sytuacji nieprzeprowadzenia w sposób rzetelny postępowania wyjaśniającego, pomimo wątpliwości dotyczących doręczenia wskazywanych w odwołaniu, braku podpisu potwierdzającego odbiór decyzji na zwrotce; braku ustalenia w jakim dniu odebrano przesyłkę i wobec pozostawienia przesyłki rejestrowanej poleconej bez potwierdzenia doręczenia.

12 Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto, wniesiono o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych pełnomocnikowi działającemu z urzędu, przy czym koszty te nie zostały opłacone ani w części, ani w całości. Złożono też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

13 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że decyzja organu I instancji nie została doręczona prawidłowo. Nie została doręczona do rąk własnych, ale pozostawiono ją jako przesyłkę rejestrowaną poleconą w skrzynce pocztowej wnoszącego skargę kasacyjną bez zawiadomienia go o tym. Na brak powiadomienia go o pozostawieniu przesyłki w skrzynce pocztowej, a zwłaszcza na brak pozostawienia informacji o dacie doręczenia, wskazywał wnoszący skargę kasacyjną już w odwołaniu. Brak możliwości ustalenia, w jakim dniu pozostawiono przesyłkę pocztową w skrzynce powoduje trudność w ustaleniu początku biegu terminu do wniesienia odwołania. Wywołało to u wnoszącego skargę kasacyjną (który jest osobą w podeszłym wieku), błędne przeświadczenie co do dnia, od którego należy liczyć termin do złożenia odwołania.

14 Skarżący kasacyjnie podkreślił, że doręczenie przesyłki rejestrowanej, zgodnie z art. 39 w związku z art. 46 § 1 K.p.a. powinno mieć miejsce przez osobiste potwierdzenie odebrania takiej przesyłki. W niniejszej sprawie na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest podpisu wnoszącego skargę kasacyjną. Podpis pochodzi od osoby dostarczającej przesyłkę i jest złożony poniżej miejsca na podpis i znajduje się w nawiasie. Te okoliczności przesądzają o tym, że przesyłka nie została doręczona w sposób prawidłowy. Skuteczność doręczenia zastępczego uzależniona jest bowiem od ścisłego przestrzegania wynikających z art. 44 K.p.a. zasad i procedur. Z ich realizacją prawodawca wiąże materialnoprawny skutek prawny doręczenia pisma adresatowi w sytuacji, gdy faktycznie doręczenie nie ma miejsca. Za szczególnie istotne w tym względzie uznać czytelne wypełnienie przez doręczającego pracownika poczty, względnie przez osobę, o której mowa w art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a., dowodu doręczenia przez wpisanie daty podjęcia prób doręczenia, powodu niedoręczenia pisma adresatowi, faktu awizowania przesyłki, miejsca pozostawienia o tym informacji dla adresata oraz miejsca pozostawienia przesyłki, zgodnie z pouczeniem o możliwości i terminie jej odbioru. Powyższe informacje na dowodzie doręczenia powinny być też zaopatrzone podpisem doręczyciela (lub osoby, o której mowa w art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 192/20).

15 Tymczasem w niniejszej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie tylko nie podpisał "zwrotki" przesyłki rejestrowanej, ale doręczający nie wpisał z jakiego powodu brak jest tego podpisu. Pozostawienie w skrzynce awizo nie spowodowałoby tak negatywnych skutków, ponieważ urzędy pocztowe pozostawały otwarte dla klientów, a wnoszący skargę kasacyjną uzyskałby wiedzę na temat początku biegu terminu do wniesienia odwołania.

16 Skarżący kasacyjnie podniósł dalej, że jeżeli w toku badania terminu do wniesienia odwołania pojawią się wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, organ II instancji ma obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W niniejszej sprawie wątpliwości dotyczące doręczenia przesyłki rejestrowanej nie zostały wyjaśnione ani przez organ, ani przez Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powiela twierdzenia organu odwoławczego.

17 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

20 Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

21 Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie mogła odnieść spodziewanego skutku.

22 Skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zarzuty naruszenia przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w powiązaniu z art. 7, 8, 9, 10, 12, 77 § 1 i 80 K.p.a., dotyczą niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej przez brak ustalenia okoliczności co do skutecznego doręczenia skarżącemu przesyłki poleconej zawierającej decyzję Prezydenta Miasta B. z 22 lipca 2020 r. nr DRŚ.5025.813.B.224.2020. W skardze kasacyjnej podniesiono przy tym, że przesyłki nie doręczono skarżącemu do rąk własnych, ale pozostawiono w skrzynce pocztowej, bez zawiadomienia skarżącego o tym fakcie.

23 Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wprawdzie w odniesieniu do wskazanych okoliczności stanowisko zarówno organu, jak i Sądu I instancji, nie jest wyczerpujące, to jednak lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, może być zwalczane przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

24 Ponadto w odniesieniu do wymienionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., konieczne jest wyjaśnienie, że o ich skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Skarga kasacyjna nie do końca odpowiada temu wymogowi.

25 W sprawie nie jest kwestionowane, że strona odwołanie od decyzji, datowane na 15 sierpnia 2020 r., wniosła za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2020 r. Nie jest sporne również, że w aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie doręczenia decyzji, na którym odnotowano, że pismo doręczono adresatowi, odnotowano datę 28 lipca 2020 r., numer decyzji i w nawiasie wskazano imię i nazwisko adresata.

26 Wobec wskazanych niespornych okoliczności konieczne jest przypomnienie, że opisane w skardze kasacyjnej zasady doręczania przesyłek pocztowych zgodnie z przepisami K.p.a. podlegały modyfikacji w okresie, w którym przesyłkę przekazano skarżącemu. Zmianom uległ bowiem sposób doręczeń korespondencji stronom (np. decyzji administracyjnych) przez operatorów pocztowych – m.in. art. 37 ust. 4a i 4b ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm.). Przepisy art. 37 ust. 4a i 4b zostały dodane przez art. 50 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 695) zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 kwietnia 2020 r.

27 Zgodnie z art. 37 ustawy Prawo pocztowe przesyłkę pocztową lub kwotę pieniężną określoną w przekazie pocztowym doręcza się adresatowi pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej (ust. 1). Przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia adresatowi do jego oddawczej skrzynki pocztowej, z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych (ust. 2 pkt 1 lit. a). Na pisemny wniosek adresata, złożony w odpowiedniej placówce pocztowej, przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną, z wyłączeniem przesyłek kurierskich, może być doręczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, zastrzeżeniem ust. 4a. Wniosek może być złożony w postaci elektronicznej, jeżeli taką postać dopuszcza regulamin świadczenia usług pocztowych lub regulamin świadczenia usług powszechnych (ust. 4). W stanach nadzwyczajnych lub w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, przesyłka listowa będąca przesyłką rejestrowaną może być doręczona w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 lit. a, bez konieczności składania wniosku, o którym mowa w ust. 4. Nie dotyczy to przesyłek wysyłanych do ani wysyłanych przez:

28 1) Sądy i Trybunały;

29 2) prokuraturę i inne organy ścigania;

30 3) komornika sądowego (ust. 4a).

31 W myśl zaś art. 37 ust. 4b ww. ustawy w stanach nadzwyczajnych lub w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego, zawiesza się wykonywanie przez operatora pocztowego obowiązku uzyskania pokwitowania odbioru przesyłki kurierskiej wynikającego z art. 3 pkt 19 lit. e.

32 Określenie "przesyłka rejestrowana" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 23 ustawy Prawo pocztowe i oznacza przesyłkę pocztową przyjętą za pokwitowaniem przyjęcia i doręczaną za pokwitowaniem odbioru.

33 Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r. poz. 340) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan epidemii został zniesiony z dniem 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii; Dz. U. poz. 1027).

34 W świetle brzmienia art. 37 ust. 4a ustawy Prawo pocztowe zmodyfikowane zasady doręczeń przesyłek pocztowych, w tym rejestrowanych, mają zastosowanie w przypadku doręczeń w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten nie wyłączył ich stosowania w postępowaniach administracyjnych, tak jak w stosunku do postępowań sądowych. Tym samym stosowanie przepisów art. 39 i art. 44 w związku z art. 46 § 1 K.p.a. podlegało wyżej wskazanym modyfikacjom.

35 W tej sytuacji skoro doręczenie decyzji nastąpiło zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami - przez pozostawienie przesyłki w oddawczej skrzynce pocztowej adresata - w dniu 28 lipca 2020 r., to należało przyjąć, że prawidłowo organ administracyjny ustalił, że z tym dniem decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji. Oznacza to, że bieg czternastodniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się 29 lipca 2020 r. i upłynął w dniu 11 sierpnia 2020 r. (wtorek). Natomiast odwołanie od decyzji, datowane na 15 sierpnia 2020 r., strona wniosła za pośrednictwem poczty w dniu 18 sierpnia 2020 r., a więc po terminie.

36 Podnoszone przez autora skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące odebrania przez skarżącego przesyłki pocztowej zawierającej decyzję z oddawczej skrzynki pocztowej w terminie późniejszym niż dzień 28 lipca 2020 r. z powodu braku wiedzy co do umieszczenia przesyłki w skrzynce, czy wieku skarżącego, a zaistniałe w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, mogą być podnoszone co najwyżej we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

37 W tej sytuacji nie można przyjąć, że organ naruszył art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. W odniesieniu zaś do wytkniętych Sądowi I instancji uchybień, tj. zasadzie prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela (art. 7 K.p.a.), zasadzi zaufania do władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (art. 8 K.p.a.), zasadzie informowania stron (art. 9 K.p.a.), zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), zasadzie szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.), wymogowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 §1 K.p.a.) oraz zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), skarga kasacyjna nie wykazała, że miały one istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Nie można było stwierdzić tym samym zasadności zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

38 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

39 Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.