Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 1811/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2015 r., I OSK 1811/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 877/12 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od R. M. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. M., stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

4 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków K. M., R. M. i J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsiach J. oraz G. o łącznej powierzchni 6,04 ha stanowiącego własność A. i K. małż. M..

5 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21 poz. 118) oraz art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140). Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat (mężczyzna) lub 55 lat (kobieta) lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Natomiast na podstawie art. 77 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka.

6 W treści decyzji organ wskazał, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego małż. M. na własność Skarbu Państwa poprzedziły dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że przedmiotowe gospodarstwo wykazuje niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa na własność Państwa za emeryturę.

7 Minister uznał, że obydwa te warunki zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. małż. M. mieli odpowiednio - 61 lat (A.) i 55 lat (K.). W aktach sprawy znajdują się protokoły z dnia 29 sierpnia 1978 r. oraz z dnia 9 stycznia 1979 r. z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego małż. M., w których ustalono, że ok. 3,1 ha gruntów leżało odłogiem (na ogólną pow. gospodarstwa 6,04 ha). Fakt odłogowania części gruntów gospodarstwa małż. M. potwierdzony został podczas I i II przeglądu gminnego. W związku z powyższym wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, Naczelnik Gminy J. miał podstawy do przyjęcia, że gospodarstwo małż. M. wykazywało niski poziom produkcji rolnej.

8 Odnosząc się do zarzutów braku zgody małż. M. na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa w sytuacji posiadania następcy syna R. M., który mógł przejąć to gospodarstwo, organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie gospodarstwo rolne zostało przejęte z urzędu i w tym trybie zgoda ich właścicieli na przejęcie nie była wymagana.

9 Odnosząc się do zarzutu, jakoby organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy J. był Starosta Szydłowiecki – Minister wskazując na przepisy ustawy z dnia 20 grudnia

10 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z których wynika, że organem właściwym do przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa jest aktualnie Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a organem wyższego stopnia w tych sprawach jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi – w rozpoznawanej sprawie została zachowana właściwość organów w odniesieniu do postępowania nadzorczego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r.

11 W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia m.in. art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez brak zgody właścicieli i zstępnych na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa, a także art. 7 art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz arbitralne ustalenie, że zaszły przesłanki do uznania gospodarstwa małż. M. za wykazujące niski poziom produkcji rolnej.

12 W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

13 Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.

14 Sąd I instancji zauważył, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, co obligowało Sąd do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

15 Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

16 W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z dnia 3 września 1998 r., III RN 83/98, wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., I OSK 1173/08, post. NSA z dnia 21 maja 2009 r., I OW 28/09).

17 Podlegająca weryfikacji w postępowaniu administracyjnym decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A. i K. małż. M., wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w zw. z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ustawa stanowiąca materialnoprawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), która z kolei obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 z późn. zm.). Zgodnie z art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja

18 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 z późn. zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej.

19 Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), która przepisem art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Przepis art. 58 ust. 4 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność Skarbu Państwa, w oparciu o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106. poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1974 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowało pogląd, że skoro od dnia 27 maja 1990 r. sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą jest obecny organ wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatem ten organ był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1974 r. (tak - NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia

20 2006 r., I OSK 607/05).

21 Tymczasem z dniem 1 kwietnia 2009 r. sytuacja uległa zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 3, poz. 206 ). Ustawa ta, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r., I OW 28/09, stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa.

22 W tej sytuacji należało uznać, że organem właściwym do wszczęcia w pierwszej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jest Wojewoda Mazowiecki, od decyzji którego stronom będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa.

23 W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzuty naruszenia:

24 1) prawa materialnego, tj.:

25 - art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 kpa przez błędne przyjęcie, że organem właściwym w I instancji do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. jest właściwy miejscowo wojewoda;

26 - art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w zw. z art. 17 pkt 3 kpa i art. 157 § 1 kpa przez ich niezastosowanie w celu określenia organu właściwego w pierwszej instancji do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa;

27 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność Państwa, pomimo że z art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 17 pkt 3 kpa oraz art. 3 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wynika, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest właściwy do orzekania w sprawie objętej zaskarżonym wyrokiem.

28 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że w sprawach dotyczących przekazywania gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę nie można wywodzić właściwości wojewody z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ani też uznać, że jest on organem wyższego stopnia w tych sprawach zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 kpa.

29 Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

30 W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. M., R. M. i J. T. wnieśli o jej oddalenie.

31 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

32 Skarga kasacyjna jest zasadna.

33 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stała się decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa. Istota sporu sprowadza się zaś do odpowiedzi na pytanie, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu gospodarstwa rolnego na własność Państwa, która wydana została pod rządami ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

34 Uwzględniając skargę Sąd I instancji przyjął, że od wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. W świetle powyższego Sąd uznał, że organem właściwym do wszczęcia w pierwszej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jest Wojewoda Mazowiecki, od decyzji którego, stronom będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa.

35 Tak sformułowanego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie podziela.

36 Dla ustalenia właściwości organu do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r., mocą której przejęto na własność Państwa od A. i K. M. gospodarstwo rolne, położone w J. i G. należałoby uwzględnić obowiązujący stan prawny. Jednak poza sporem pozostaje fakt, że ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie obowiązuje, gdyż została uchylona ustawą z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Jak zauważył już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., I OSK 1358/13 wprowadzone zmiany ustroju administracji państwowej przez odejście od systemu rad narodowych i reaktywowanie do systemu władzy publicznej samorządu terytorialnego spowodowało, że w obowiązującym systemie ustrojowym nie ma organu, który wydał decyzję – Naczelnika Gminy.

37 W ślad za powyższym wyrokiem należy również wyjaśnić, że ustawą z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) dokonano podziału zadań, które dotychczas należały do terenowych organów administracji państwowej, pomiędzy administrację rządową i samorządową. Jeżeli określone zadania i kompetencje nie były w dniu wejścia w życiu ustawy z dnia 17 maja 1990 r. przewidziane dla administracji państwowej, bo nie obowiązywał przepis prawa je regulujący, to nie mogły być przedmiotem podziału kompetencji pomiędzy administrację rządową a samorządową. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja

38 1990 r. nie obowiązywała, nie było zatem podstaw do określenia właściwości organów administracji publicznej do orzekania w tych sprawach a w konsekwencji określenia właściwości organów do weryfikacji decyzji podjętych na podstawie tej ustawy w trybach nadzwyczajnych

39 Dla ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie przepisów prawa nieobowiązujących zastosowanie znajduje art. 157 § 1 kpa w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 157 § 1 kpa właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wojewoda jest: organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji.

40 Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie dwuinstancyjności, co wymaga przy ustaleniu właściwości organów administracji publicznej wchodzących w zakres właściwości organów administracji państwowej, które nie istnieją w obowiązującej strukturze ustrojowej administracji publicznej, wyprowadzenia właściwości do prowadzenia postępowania w trybie zwykłym, a przez to i w trybie wznowienia postępowania oraz w trybie postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy wyprowadzić właściwość do rozpoznawania spraw w trybie zwykłym oraz w trybach, w których nie zastrzeżono właściwości dla organu wyższego stopnia. Wynika to z zestawienia regulacji art. 3 ust. 1 pkt 5 z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie jest podstawą do wyprowadzenia właściwości wojewody we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, niezastrzeżonej w przepisach szczególnych do właściwości innych organów. Wojewodzie przysługuje zatem domniemanie kompetencji. Przypisanie wojewodzie kompetencji rzeczowej w trybie postępowania zwykłego jest podstawą do ustalenia właściwości do stwierdzenia nieważności. Jak wynika z art. 157 § 1 kpa organem właściwym jest organ wyższego stopnia, którym w myśl art. 17 pkt 2 kpa w stosunku do wojewodów są właściwi w sprawie ministrowie. Nie mniej jednak do kompetencji wojewody, nie należą sprawy dotyczące przekazywania nieruchomości rolnych na własność Państwa. W myśl art. 58 ust 2 ustawy za dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, organem właściwym w tych sprawach jest Agencja Nieruchomości Rolnych, nad którą nadzór judykacyjny sprawuję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

41 Reasumując należy stwierdzić, że nie jest uzasadnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażone w zaskarżonym wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. o braku kompetencji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrywania w trybie nadzoru spraw dotyczących przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości rolnych na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. W konsekwencji zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że błędnym było przyjęcie przez Sąd I instancji, że organem właściwym w I instancji do rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. jest właściwy miejscowo wojewoda. Stanowisko powyższe ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( wyroki : z dnia 4 kwietnia 2013r., I OSK 1136/12, z dnia 12 lutego 2015r., I OSK 1358/13, z dnia 4 grudnia 2014r., I OSK 2582/13 – wszystkie dostępne pod adresem internetowym http://orzeczenia .nsa.gov.pl ).

42 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzeczono jak w pkt 2.