Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., I OSK 18/07

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r., I OSK 18/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 12 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1260/06 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1260/06 oddalił skargę R. T. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

3 Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. po rozpoznaniu odwołania R. T. wniesionego od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...], znak [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad dzieckiem – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

4 W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.) wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego m.in. w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. W przedmiotowej sprawie córka wnioskodawczyni – W. T. legitymująca się orzeczeniem z dnia [...] o znacznym stopniu niepełnosprawności przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w R., a więc w instytucji zapewniającej całodobową opiekę co najmniej 5 dni w tygodniu. Organ wskazał, że zasadniczą kwestią w sprawie jest zapewnienie dziecku całodobowej opieki, a nie całodobowego nieodpłatnego utrzymania. Zapewnienie opieki jest pojęciem innym niż zapewnienie utrzymania. Umieszczenie dziecka w placówce zapewniającej opiekę nie zwalnia rodziców od opieki w jak najszerszym znaczeniu, na rodzicach w dalszym ciągu ciąży obowiązek zapewnienia dziecku ubrań, dowiezienia dziecka na leczenie, zakupu podręczników w tym również, jeżeli istnieje taki obowiązek, zapłaty za pobyt dziecka w placówce. Nie zmienia to faktu, że dziecko ma zapewnioną całodobową opiekę, w miejsce takiej samej codziennej opieki rodziców lub opiekunów.

5 Zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne jest świadczeniem przysługującym z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Skoro więc dziecko ma zapewnioną opiekę, przy czym jest to opieka całodobowa i co najmniej przez 5 dni w tygodniu, to nie ma racjonalnie uzasadnionych przesłanek aby rodzic lub opiekun nie mógł podjąć zatrudnienia. Organ zatem stwierdził, że skarżąca nie spełnia wymogów do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

6 Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

7 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

8 W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.

9 Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują jednak, jeżeli m.in. osoba wymagająca opieki, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej.

10 W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że córka skarżącej, legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w R.. Jak wynika z wystawionego przez ten Ośrodek zaświadczenia z dnia [...] i z dnia [...], córka skarżącej przebywa w nim od poniedziałku (od godz. 8) do piątku (do godz. 13). Bezsporne jest zatem, że córka skarżącej przebywa w Ośrodku przez pięć kolejnych dni, co stanowi przesłankę uzasadniającą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany art. 17 ust. 5 mówi bowiem jednoznacznie o zapewnieniu opieki przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a nie o zapewnieniu utrzymania i opieki przez placówkę opiekuńczo-wychowawczą.

11 Zdaniem Sądu podnoszony przez skarżącą fakt opłacania przez nią kosztów utrzymania córki w internacie jest bez znaczenia. Nie są to przy tym wszystkie koszty utrzymania córki w internacie, bowiem skarżąca jest obowiązana opłacać codzienne wyżywienie w wysokości 8 zł. Sąd wskazał, że intencją ustawodawcy stwarzającego możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc rodzinom, w których osoba opiekująca się dzieckiem nie może podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo musi zrezygnować z takiej pracy w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. Jeżeli taką opiekę przez pięć dni przejmuje placówka opiekuńczo-wychowawcza, to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

12 Sąd Wojewódzki nie podzielił poglądu skarżącej, że obowiązkiem organów orzekających w sprawie było znalezienie możliwości korzystnej dla niej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia przepisów musi bowiem zawsze być przeprowadzana w granicach i na podstawie prawa. Punktem wyjścia wszelkiej interpretacji jest wykładnia językowa, która zarazem wyznacza granice dopuszczalnej wykładni, w tym wykładni celowościowej, funkcjonalnej oraz systemowej. Uwzględnienie intencji prawa jest możliwe, ale pod warunkiem, że mieszczą się one w granicach wyznaczonych wykładnią językową. Sąd podniósł, że w sprawie interpretacja znaczenia określenia "opieka nad dzieckiem" nie budzi wątpliwości i nie daje, mając na uwadze cel świadczenia pielęgnacyjnego, podstaw do utożsamiania tego określenia z utrzymaniem dziecka w znaczeniu finansowym.

13 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R. T., zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną skarżąca oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci [...] w R., w którym przebywa W. T. jest placówką zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 powołanej ustawy, podczas gdy ustawodawca zakwalifikował ten ośrodek jako instytucję wymienioną w art. 3 pkt 18 cytowanej ustawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż osoba wymagająca opieki została umieszczona w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a tym samym do utraty świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę uprawnioną, zaś w rzeczywistości ośrodek szkolno-wychowawczy nie jest placówką spełniającą przesłanki określone w art. 17 ust. 5 pkt 2 ppkt b/ cytowanej ustawy.

14 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie przyjął, iż Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci [...] spełnia kryteria placówki określonej w art. 17 ust. 5 powołanej ustawy. Zgodnie z literalnym brzmieniem definicji ustawowych zawartych w art. 3 wymienionej ustawy ośrodek, w którym przebywa W. T. przypisany został do punktu 18 tego artykułu i określony jako szkoła, nie zaś do punktu 7 tegoż artykułu, w którym mowa jest o instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie (art. 3 pkt 7). Zatem oczywistym jest, że ustawodawca wspominając w art. 17 ust. 5 cytowanej ustawy o placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu miał na myśli instytucję zapewniającą całodobowe utrzymanie, a nie zaś szkołę, do której zaliczył ośrodek szkolno-wychowawczy (art. 3 pkt 18).

15 Ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku mylnie określił Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy jako placówkę opiekuńczo-wychowawczą w rozumieniu art. 3 pkt 7 wskazanej ustawy, co niewątpliwie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

16 Skarżąca wskazała, że argumentami przemawiającymi za uznaniem instytucji, do której uczęszcza jej córka za szkołę w rozumieniu cytowanej ustawy, a nie za placówkę zapewniającą całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu są takie okoliczności, jak: prowadzenie odpłatności za wyżywienie w internacie, brak opieki medycznej w czasie pobytu w ośrodku, czy też konieczność zapewnienia przez rodziców (opiekunów prawnych) wszelkiego uposażenia dzieci, tj. ubrań, pomocy szkolnych, czy urządzeń służących do rehabilitacji. Każdorazowa potrzeba skorzystania z pomocy lekarza, czy też przeprowadzenia rehabilitacji poza ośrodkiem wymaga aktywności i udziału rodziców (opiekunów), co z pewnością świadczy o niezapewnianiu całodobowej opieki w tym ośrodku.

17 Dodatkowo skarżąca podniosła, że z zaświadczeń z dnia [...], z dnia [...] oraz z dnia [...] wynika, iż jej córka przebywa w ośrodku od poniedziałku (od godz. 8.00) do piątku (do godz. 13.00), co bezspornie oznacza, że placówka ta nie zapewnia całodobowej opieki przez co najmniej 5 pełnych dni w tygodniu, których wymaga ustawodawca dla spełnienia przesłanek określonych w artykule 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

18 W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylnie zaskarżonych decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] oraz orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie osobie uprawnionej świadczenia pielęgnacyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

21 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

22 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

23 Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

24 Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie w swej podstawie powołuje się na zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

25 Zarzut ten jest nietrafny.

26 Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

27 W art. 17 ust. 5 powołanej ustawy określone zostały przypadki, w jakich pomimo spełnienia wszystkich warunków uzasadniających przyznanie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka świadczenie nie przysługuje (przesłanki negatywne).

28 W myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej albo w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej.

29 W sprawie bezsporne jest, że córka skarżącej – W. T. przebywa od poniedziałku (godz. 8) do piątku (godz. 13) w Specjalistycznym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci [...] w R.. Zgodnie z § 32 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczególnych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz.U. Nr 32, poz. 467 ze zm.) specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy zapewnia wychowankom całodobową opiekę. Natomiast z zaświadczenia wystawionego w dniu [...] przez Dyrektora Ośrodka – M. Z. wynika, że kierowany przez nią ośrodek zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu tylko uczniom, którzy uczą się w szkole i jednocześnie przebywają w internacie.

30 W tym miejscu należy wyjaśnić, iż przewidziane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest uzależnione wyłącznie od tego czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, a więc od rodzaju placówki, nie jest natomiast istotny wymiar czasu, w jakim konkretne dziecko przebywa w danej placówce.

31 Takie rozumienie ww. przepisu nawiązuje do utrwalonej w orzecznictwie sądowym wykładni obowiązującego wcześniej art. 27 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.). Przepis ten określał identyczne przesłanki, a ich spełnienie warunkowało przyznanie zasiłku stałego, który został zastąpiony świadczeniem pielęgnacyjnym. W wyroku z dnia 25 lipca 2001 r. I SA 2692/00, Lex nr 79347, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis art. 27 ust. 2a ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej operuje pojęciem "5 dni" w tygodniu w odniesieniu do możliwości zapewnienia opieki przez taki okres a nie pojęciem liczby dni przebywania w ośrodku. Wynika z tego, że nie faktyczna liczba dni przebywania dziecka w ciągu tygodnia w ośrodku decyduje o uprawnieniach do zasiłku, ale fakt, że zakład zapewnia (gotowy jest zapewnić) opiekę minimum przez 5 dni w tygodniu. Także w wyroku z dnia 23 lipca 2002 r. I SA 587/02, Lex nr 160203, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że bez znaczenia jest okoliczność, że osoba sprawująca opiekę nad dzieckiem wymagającym stałej pielęgnacji nie wykorzystuje w pełni możliwości pobytu dziecka w całodobowym ośrodku rehabilitacyjnym lub innej placówce zapewniającej opiekę przez co najmniej pięć dni w tygodniu, gdyż w myśl ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej chodzi tu jedynie o zapewnienie dziecku możliwości opieki przez taki właśnie okres.

32 W świetle powyższego należy jeszcze raz podkreślić, że o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przesądza okoliczność, czy placówka, w której przebywa dziecko zapewnia całodobową opiekę przez co najmniej 5 dni w tygodniu, nie zaś sytuacja faktyczna związana z okresem rzeczywistego przebywania dziecka w placówce (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 grudnia 2005 r. I SA/Wa 703/05, Lex nr 187367).

33 Stosując zaprezentowaną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b/ ustawy o świadczeniach rodzinnych Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w bezspornych okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnego zastosowania ww. przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na podnoszony przez autora skargi kasacyjnej fakt, iż córka skarżącej nie przebywa w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym wymaganych 5 dni, jest w całości nieuzasadniony.

34 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.