Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OSK 1765/10

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., I OSK 1765/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 203/10 o umorzeniu postępowania sądowego w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 28 października 2009 r. nr XXXIII/333/09 w przedmiocie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie

2 Rada Gminy Miejsce Piastowe w dniu 28 października 2009 r. podjęła uchwałę nr XXXIII/333/09 w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Miejsce Piastowe oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Jako podstawę tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 72 ust. 1 i 4 oraz art. 91 d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczycieli (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Uchwała została doręczona Wojewodzie Podkarpackiemu jako organowi nadzorczemu w dniu 5 listopada 2009 r., a następnie ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 11 stycznia 2010 r. nr 4, poz. 87.

3 Wojewoda Podkarpacki skargą z 25 stycznia 2010 r. zaskarżył wyżej opisaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej jako WSA) w Rzeszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie § 3, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 - 7, § 6 ust. 5. Wojewoda zarzucił, że rada wbrew swoim kompetencjom, w § 3 w/w uchwały określiła krąg podmiotów oraz wskazała okoliczności, w których nauczyciele i nauczyciele-emeryci mają uprawnienie do korzystania z pomocy zdrowotnej. Zdaniem skarżącego rada wprowadzając niniejsze postanowienie do uchwały objętej skargą, przekroczyła zakres swego umocowania prawnego. Skarżący wywiódł, że niedozwolone jest wskazanie zamieszczone w § 4 ust. 2 uchwały, dotyczące kręgu podmiotów, które mogą wystąpić o przyznanie pomocy zdrowotnej w imieniu nauczyciela. Wojewoda stwierdził bowiem, że uprawnienia takiego nie można przypisać dyrektorowi i radzie pedagogicznej. Zarzucił również radzie, że wbrew swoim uprawnieniom wynikającym z przepisu delegacyjnego dla wydania aktu prawa miejscowego, rada przewidziała tryb rozpoznawania wniosków o przyznanie świadczeń, w którym działać ma zespół opiniujący wnioski nauczycieli i określiła jego kompetencje. Nie zgodził się dalej z ustaleniem przez radę górnej granicy świadczenia pieniężnego w § 6 ust. 5 uchwały. W jego ocenie powoduje to, że powyżej tej kwoty świadczenie nie zostanie przyznane, co nie mieści się w art. 72 ust. 1 Karty Nauczyciela. Wskazał na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, zgodnie z którym akt wykonawczy do ustawy może być wydany tylko na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. W końcowej części skargi Wojewoda zarzucił radzie przekroczenie upoważnienia zawartego w ustawie, poprzez ustalenie górnej granicy udzielonej pomocy. Skarga zawiera także przytoczenie szeregu orzeczeń sądów administracyjnych, w których skarżący upatruje zasadność swoich zarzutów.

4 W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Miejsce Piastowe wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że w przedmiotowej sprawie upłynął termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarzuciła Wojewodzie opieszałość w zakresie publikacji w/w uchwały. Zaznaczyła, że uchwała w praktyce do momentu publikacji nie obowiązywała i nie stanowiła podstawy prawnej do przyznania nauczycielom świadczeń w ramach pomocy zdrowotnej. Rada wskazała, że podejmując przedmiotową uchwałę i nadając jej określoną treść, opierała się na istniejącej praktyce i wzorowała się na innych uchwałach w tym zakresie, które organ nadzoru publikował w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i które to nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Na potwierdzenie tego faktu rada wymieniła te uchwały, załączając ich kserokopie do odpowiedzi na skargę. W konkluzji podała, że wójt nigdy nie podjął jakichkolwiek działań na gruncie zaskarżonej uchwały, zarówno przed jej ogłoszeniem, jak również po jej opublikowaniu i wejściu w życie.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając wniosek Wojewody Podkarpackiego, postanowieniem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 203/10 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Postanowienie to stało się prawomocne.

6 W dniu 22 kwietnia 2010 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym) Rada Gminy Miejsce Piastowe złożyła do Sądu pismo z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr OA.0561/1-1/10 o umorzenie postępowania sądowego w tej sprawie, załączając wydaną w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwałę z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr XXXVII/377/10 w sprawie określenia rodzaju świadczeń przyznawanych w ramach pomocy zdrowotnej dla nauczycieli korzystających z opieki zdrowotnej, zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Miejsce Piastowe oraz warunków i sposobu ich przyznawania. Rada wyjaśniła, że w uchwale z dnia 15 kwietnia 2010 r. uwzględniła w całości skargę Wojewody Podkarpackiego w tej sprawie, uznając za uzasadnione zarzuty i wnioski jak też wskazaną w skardze argumentację, eliminując z obrotu prawnego uchwałę objętą skargą.

7 Sąd zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego o ewentualne ustosunkowanie się do wniosku Rady Gminy Miejsce Piastowe o umorzenie postępowania w tej sprawie, przekazując jednocześnie pismo Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr OA.0561/1-1/10 skierowane do WSA w Rzeszowie, stanowiące wniosek organu o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, a także załączoną do tego pisma uchwałę Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr XXXVII/377/10 oraz uchwałę Rady Gminy Miejsce Piastowe z dnia 15 kwietnia 2010 r., nr XXXVII/378/10 w sprawie złożenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosku o umorzenie postępowania.

8 W odpowiedzi na wezwanie Sądu Wicewojewoda działająca z upoważnienia Wojewody Podkarpackiego pismem z dnia 16 czerwca 2010 r. wskazała, że w jej ocenie nie ma podstaw do umorzenia postępowania. Okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez radę gminy w całości nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący naprowadził, że uchylenie uchwały przez radę gminy wywarło skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, podczas gdy orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Według skarżącego nie ma znaczenia, że w okresie obowiązywania uchwały objętej skargą nie wpłynął żaden wniosek o pomoc oraz Wójt nie podejmował żadnych czynności, gdyż nie można twierdzić, że uchwała ta nie wywołała żadnych skutków prawnych. W tym kontekście umorzenie zatem postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby w ocenie wojewody uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocy ex nunc, nie zostały usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał.

9 Celem wyjaśnienia sprawy Sąd wyznaczył rozprawę zarządzając stawiennictwo stron przez pełnomocników. Na wyznaczoną rozprawę nie stawił się zarówno pełnomocnik strony skarżącej, jak i Rady Gminy Miejsce Piastowe.

10 W ocenie Sądu, zasadne było umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy z innych niż wymienione w pkt 1 i 2 cyt. przepisu przyczyn, stało się bezprzedmiotowe. Organ wywodził, że uchwała mimo iż weszła w życie, to jednak nie była stosowana. Wojewoda Podkarpacki skutecznie tego oświadczenia nie zanegował. W ocenie skarżącego nie ma jednak znaczenia, że w czasie obowiązywania uchwały nie wpłynął żaden wniosek o pomoc i organ gminy nie podejmował żadnych czynności, stwierdzenie to uzupełniono przypuszczeniem, że wniosek mógł nie wpłynąć ze względu właśnie na treść kwestionowanej uchwały. W ocenie Sądu argumentacja strony skarżącej odwołująca się do hipotetycznych zdarzeń nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro zaskarżona uchwała została w całości uchylona, a organ skorzystał z kompetencji do autokontroli w trybie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadto zaskarżona uchwała nie wywołała żadnych skutków, dla odwrócenia których ewentualnie zasadne byłoby wyrokowanie, to uznać należy, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn należało postępowanie umorzyć.

11 Sąd stwierdził, że odrębnym zagadnieniem jest to, iż wyznaczając rozprawę z udziałem pełnomocników Sąd dążył do umożliwienia skarżącemu wykazania, że skutki kwestionowanej uchwały jednak wystąpiły. Z możliwości tej wojewoda nie skorzystał. Brak stawiennictwa przez pełnomocników obu stron mimo zarządzenia Sądu w tej kwestii, uznać należy za przejaw lekceważącego podejścia do wymiaru sprawiedliwości, nadto świadczy w ocenie Sądu o braku profesjonalizmu stron.

12 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył postępowanie sądowe.

13 Skargę kasacyjną od postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Wojewoda Podkarpacki.

14 Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania, mimo że nie stało się ono bezprzedmiotowe.

15 Na tych podstawach skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

16 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ wywodził, że zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne, a więc nie można stwierdzić bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie skarżącego organu uchwała wywołała skutki prawne w okresie jej obowiązywania, których nie może "odwrócić" jej uchylenie po półrocznym okresie, jako że nie wywołuje ono skutku ex tunc.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Miejsce Piastowe wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

20 Skarga kasacyjna odpowiada wymienionym wymogom i została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

21 Co do kwestii zasadności skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, która po jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego została zmieniona lub uchylona, wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK ZU 1994, cz. II, poz. 44) i ustalił, że: "I. Przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. II. Przewidziana w powołanym wyżej przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. III. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę".

22 Pogląd ten został podzielony w nowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1776/06; wyrok NSA z 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07).

23 Jednocześnie odmienny stan faktyczny sprawy uniemożliwia przyjęcie rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu NSA z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2032/09.

24 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

25 Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.