Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., I OSK 1746/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2013 r., I OSK 1746/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 829/12 w sprawie ze skargi W.L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. 1. oddala skargę kasacyjną. 2. zasądza od W.L. na rzecz Gminy S. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 829/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W.L. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej we W.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W.

4 Wojewoda Lubelski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, zarzucając naruszenie:

5 • art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niezawiadomienie jednego z rodziców – Ryszarda Kulika o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji;

6 • art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez niezasięgnięcie opinii reprezentatywnej organizacji związkowej - Forum Związków Zawodowych.

7 W odpowiedzi na skargę Rada Gminny S. wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do pierwszego zarzutu organ wyjaśnił, że R.K. - rodzic jednego z uczniów - nie był wprawdzie obecny na zebraniu wiejskim, jak i nie otrzymał formalnego zawiadomienia o tym zebraniu, to jednak fakt zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej we W. był mu znany w miesiącu lutym 2012 r., co potwierdził w pisemnym oświadczeniu. Poza tym na zebraniu w dniu [...] lutego 2012 r. obecna była małżonka R.K., matka ich wspólnego małoletniego dziecka.

8 Odnosząc się do drugiego zarzutu organ wyjaśnił, że projekt uchwały został poddany konsultacji ze Związkiem Nauczycielstwa Polskiego oraz NSZZ Solidarność – organizacjami związkowymi działającymi na terenie Gminy S. i powiatu ł. Natomiast Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie jest, zdaniem Rady Gminy S., reprezentatywną organizacją związkową w sprawie likwidacji placówki oświaty, której organem prowadzącym jest Wójt Gminy S.

9 Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że termin likwidacji szkoły określony został na dzień 31 sierpnia 2012 r. Zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły powinno zostać zatem dokonane do końca lutego 2012 r. (najpóźniej w dniu 29 lutego 2012 r.). W ocenie Sądu pierwszej instancji wymóg ten został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Jak wynika z akt administracyjnych, Lubelski Kurator Oświaty zawiadomiony został pismem z dnia 27 lutego 2012 r. (k. 47) i prawidłowość tego zawiadomienia nie jest kwestionowana. W aktach administracyjnych znajdują się także dowody doręczenia pisemnych zawiadomień rodzicom uczniów (k. 7- 41) oraz lista osób biorących udział w zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego 2012 r. w sprawie likwidacji szkoły (k. 2-6). Organ nadzoru zarzuca, że o zamiarze likwidacji szkoły nie został zawiadomiony R.K. Brak bowiem dowodu doręczenia mu zawiadomienia na piśmie, jego nazwisko nie figuruje także na liście osób biorących udział w zebraniu wiejskim. Jak jednak wynika z oświadczenia R.K. z dnia [...] września 2012 r., przedstawionego w postępowaniu przed sądem, wiedział on o zamiarze likwidacji szkoły, a informację w tym przedmiocie uzyskał w lutym 2012 r. w trakcie organizowania zebrania wiejskiego (k. 11 akt sądowych).

10 Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przepis art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie precyzuje, w jaki sposób nastąpić powinno zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły. Istotne jest, by zawiadomienie to rzeczywiście dotarło do rodziców dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły. Z treści oświadczenia R.K. wynika, że zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły dotarło do niego przed upływem terminu sześciomiesięcznego określonego w art. 59 ust. 1. Sam zainteresowany, jako ojciec dziecka uczęszczającego do likwidowanej szkoły, nie zarzuca braku zawiadomienia go we właściwym czasie o zamiarze likwidacji szkoły. Uznać zatem należy, że wymóg zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, został w przypadku R.K. spełniony. Należy również zauważyć, że matka dziecka brała udział w zebraniu wiejskim w dniu [...] lutego 2012 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem (k. 4 akt adm.). Zarzut nieważności uchwały z powodu braku dowodu zawiadomienia jednego z rodziców o zamiarze likwidacji szkoły jest zatem nieuzasadniony.

11 W opinii Sądu pierwszej instancji nie można również zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że o zamiarze likwidacji szkoły powinna być zawiadomiona organizacja związkowa o nazwie Forum Związków Zawodowych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, opubl. w ONSAiWSA 2011, z. 1, poz. 2). Uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 o związkach zawodowych, który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych. W powołanej wyżej uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że istotę ogólnych uprawnień opiniodawczych związków zawodowych stanowi prawo do wypowiadania się we wszystkich istotnych sprawach społecznych i gospodarczych pozostających w zakresie ich ustawowo określonych zadań.

12 Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się do zadań związków zawodowych działających w likwidowanej szkole. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej we W. zawiadomione zostały dwie organizacje związkowe: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" – Międzyzakładowa Komisja Nr 1728 Pracowników Oświaty i Wychowania w Łukowie oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Oddział Zarządu w Łukowie. Są to organizacje nauczycieli i pracowników oświaty, działają na terenie gminy i powiatu, w którym znajduje się likwidowana szkoła, ich zadania wiążą się więc bezpośrednio z działalnością szkoły. Prawidłowo zatem organizacje te zostały zawiadomione o zamiarze likwidacji szkoły. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie organ prowadzący nie miał jednak obowiązku zawiadamiania o zamiarze likwidacji szkoły także ogólnokrajowego zrzeszenia związków zawodowych - Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy. Zgodzić się wprawdzie należy ze skarżącym, że organizacja ta uznana być może za reprezentatywną w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.), aczkolwiek okoliczność ta nie została w sprawie wykazana, nie przedstawiono bowiem orzeczenia sądu o stwierdzeniu reprezentatywności organizacji, zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, jednak sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów. Jak już wyżej podkreślono, prawo opiniowania odnosi się do zakresu zadań danej organizacji związkowej. Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie jest organizacją zrzeszającą nauczycieli lub pracowników oświaty, lecz organizacją zrzeszającą różne organizacje związkowe działające w kraju. Wykaz organizacji wchodzących w skład Forum dostępny jest na stronie www.fzz.org.pl. Forum nie zrzesza żadnej organizacji związkowej działającej na terenie gminy S. i powiatu Ł., w szczególności nie są członkami Forum żadne organizacje związkowe pracowników oświaty, ani działające na tym terenie i zawiadomione prawidłowo organizacje związkowe nauczycieli i pracowników oświaty. Organ prowadzący nie miał zatem obowiązku zawiadamiania Forum Związków Zawodowych o zamiarze likwidacji szkoły we W. w gminie S.

13 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.L. zarzucając mu naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r, Nr 79 poz. 854 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przyznane w tym przepisie prawo opiniowania projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej we W. oraz projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. nie przysługuje Forum Związków Zawodowych z uwagi na fakt, że materia wymienionych uchwał nie należy do zakresu zadań tej reprezentatywnej organizacji związkowej, w sytuacji gdy obie wymienione wyżej uchwały mieszczą się niewątpliwie w zakresie zadań związków zawodowych, o których mowa w art. 1, 4 i 6 ustawy o związkach zawodowych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

14 Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie.

15 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy S. wniosła o jej oddalenie.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

18 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

19 Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

20 Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych poprzez uznanie, iż Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie posiadało uprawnienia do opiniowania projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej we W. oraz projektu uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej we W.

21 Zarzut powyższy nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Zgodnie ze wskazanym przepisem, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego mają obowiązek kierowania założeń albo projektów aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2).

22 Nie ulega wątpliwości, że zarówno likwidacja szkoły, jak i wszystkie akty składające się na ten proces, w tym zamiar likwidacji szkoły, odnoszą się do zadań związków zawodowych, działających w likwidowanej szkole. W niniejszej sprawie o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej we W. zawiadomione zostały dwie organizacje związkowe: Niezależny Samorządny Związek Zawodowy "Solidarność" – Międzyzakładowa Komisja Nr 1728 Pracowników Oświaty i Wychowania w Łukowie oraz Związek Nauczycielstwa Polskiego – Oddział Zarządu w Łukowie. Są to organizacje związkowe działające na terenie gminy i powiatu, w którym znajduje się likwidowana szkoła, ich zadania wiążą się więc bezpośrednio z działalnością szkoły.

23 Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi natomiast okoliczność, czy o zamiarze likwidacji szkoły powinna zostać powiadomione Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy.

24 Należy zauważyć, że uprawnienie do opiniowania przyznane jest nie dowolnej organizacji związkowej, lecz organizacji, z zadaniami której wiąże się opiniowany projekt aktu prawnego. Wynika to z treści art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych, który określa zakres opiniowania założeń i projektów aktów prawnych, ograniczając uprawnienie do opiniowania do zakresu objętego zadaniami związków zawodowych.

25 Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie organ prowadzący nie miał obowiązku zawiadamiania o zamiarze przekazania prowadzenia szkoły ogólnokrajowego zrzeszenia związków zawodowych - Forum Związków Zawodowych w Bydgoszczy. Sam fakt reprezentatywności organizacji związkowej nie uzasadnia prawa opiniowania przez nią wszelkich aktów prawnych i ich projektów. Jak już wyżej podkreślono, prawo opiniowania odnosi się do zakresu zadań danej organizacji związkowej. Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy zrzesza różne organizacje związkowe działające w kraju (wykaz organizacji wchodzących w skład Forum dostępny jest na stronie www.fzz.org.pl), nie ma wśród nich jednak organizacji związkowej działającej na terenie gminy S., a w szczególności nie są członkami Forum żadne organizacje związkowe nauczycieli czy pracowników oświaty działające na tym terenie.

26 Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że Forum Związków Zawodowych z siedzibą w Bydgoszczy nie wykazało, iż zostało w niniejszej sprawie pozbawione uprawnień do opiniowania uchwały w przedmiocie likwidacji szkoły, ponieważ organizacja ta nie działa na terenie gminy S.

27 W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 204 pkt 1 p.p.s.a.