Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1733/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2019 r., I OSK 1733/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 120/17 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 120/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami.

3 Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.), na podstawie art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej prd) i art. 49 ust. 1 punkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627, dalej ukp) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) skierował M. Z. (dalej skarżąca bądź strona), posiadającą prawo jazdy kat. B, na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego.

5 W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, że skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest następstwem wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej Komendant Wojewódzki), w którym wskazano, że M. Z. naruszyła przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych. Dnia 9 marca 2016 r. pełnomocnik strony złożył wniosek o umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z uwagi na fakt, że strona winną czynu z [...] września 2014 r. uznana została dopiero wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2015 r. [[...], dalej wyrok [...]]. W ocenie pełnomocnika dopiero dzień uprawomocnienia się wyroku [...] należało uznać za datę, od której punkty karne nałożone na stronę zostały nałożone skutecznie. Ilość przypisanych punktów karnych w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. wynosiła 21. Suma ta nie przekracza ustawowego limitu 24 punktów.

6 Z uwagi na podniesione przez pełnomocnika strony okoliczności pismo to przekazano Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] celem rozpatrzenia a postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta [...] zawieszono.

7 Pismem z 22 kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki wskazał, że przypisana stronie liczba 25 punktów karnych wynika z faktu popełnienia wszystkich naruszeń, a zatem wniosek organu Policji należy uznać za aktualny i w pełni zasadny. Z tych względów podjęto zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

8 Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b prd kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce. W związku z tym wydanie decyzji kierującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji było w pełni zasadne.

9 W złożonym odwołaniu M. Z. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Na wypadek nieuwzględnienia owego wniosku odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

10 Decyzji I instancji odwołująca się zarzuciła naruszenie:

11 1. prawa materialnego w postaci art. 114 ust. 1 punkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym i art. 49 ust. 1 punkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ orzekający, że jest możliwe skierowanie odwołującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mimo, że nie przekroczyła ona limitu punktów karnych;

12 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

13 - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego przez niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego służącego wyjaśnieniu okoliczności związanych z koniecznością przeprowadzenia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji;

14 - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 7 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niespełnieniu wymogów stawianych decyzji administracyjnej, w szczególności na braku uzasadnienia czym organ administracji kierował się wydając zaskarżoną decyzję, braku ustosunkowania się do motywów, które to stanowi integralną część skarżonej decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, także mimo spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku sporządzenia przez ten organ uzasadnienia w sposób przekonujący stronę do zachowania zgodnego z jego treścią, ale także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie.

15 W uzasadnieniu odwołania wskazano m.in., że Prezydent całkowicie zaniechał zbadania argumentacji odwołującej się, że nie można stwierdzić, by w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. do dnia [...] marca 2015 r. popełniła wykroczenia skutkujące naliczeniem 25 punktów karnych, bowiem wykroczenie z [...] września 2014 r. skutkujące nałożeniem 4 punktów karnych zostało prawomocnie osądzone dopiero wyrokiem nakazowym Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2015 r. [...]. Wyrokiem [...] nie nałożono na odwołującą żadnych punktów karnych a jedynie karę grzywny. Ewentualne punkty karne stały się ostateczne dopiero z dniem uprawomocnienia się powyższego orzeczenia. Wcześniej punkty te miały charakter co najwyżej tymczasowy i jako takie nie powinny być podstawą kierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym obciążanie odwołującej się punktami z tytułu jednego wykroczenia przez okres ponad dwu lat jest niezasadne.

16 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2016 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd i art. 49 ust. 1 pkt 2 ukp, utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2016 r.

17 W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z wniosku złożonego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji wynikało, że odwołująca otrzymała łącznie 25 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] marca 2015 r.

18 Kolegium wyjaśniło, że skutek w postaci obligatoryjnego skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji następuje z mocy samej ustawy, po przekroczeniu 24 punktów, to jest na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie skarżąca przekroczyła 24 punkty za naruszenia przepisów ruchu drogowego, zasadnym było, skierowanie odwołującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji.

19 Kolegium przywołując pogląd zaprezentowany w piśmie z 14 kwietnia 2016 r. Komendanta Wojewódzkiego wskazało, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego istotne znaczenie ma data naruszenia (naruszeń) przepisów, a nie data dokonania przez organ rejestrujący wpisu takiego naruszenia czy też data przekwalifikowania punktów z tymczasowych na ostateczne. W związku z faktem, że jedynie Policja dokonuje wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, starosta ani samorządowe kolegium odwoławcze nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych. Organy administracji publicznej nie mają również uprawnień by weryfikować naliczone punkty karne.

20 Kolegium stwierdziło, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z prawem a podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

21 Decyzję z [...] listopada 2016 r. M. Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych w jej sprawie rozstrzygnięć.

22 Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

23 1. prawa materialnego w postaci art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym i art. 49 ust. 1 punkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ orzekający w niniejszej sprawie, że jest możliwe skierowanie odwołującej na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji mimo, że nie przekroczyła ona limitu punktów karnych;

24 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

25 - art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy zaistniały podstawy do jej uchylenia;

26 - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez niewystarczające przeprowadzenie postępowania dowodowego służącego wyjaśnieniu okoliczności związanych z koniecznością przeprowadzenia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji;

27 - art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 7 kpa przez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na niespełnieniu wymogów stawianych decyzji administracyjnej, w szczególności na braku uzasadnienia czym organ administracji kierował się wydając zaskarżoną decyzję; braku ustosunkowania się do motywów, które to stanowi integralną część skarżonej decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji, także mimo spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku sporządzenia przez ten organ uzasadnienia w sposób przekonujący stronę do zachowania zgodnego z jego treścią, ale także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie.

28 W uzasadnieniu skargi powielono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji I instancji.

29 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem III SA/Gd 120/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

31 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.

32 Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) i ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r., poz. 155 ze zm.).

33 Zgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 1 stycznia 2017 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania i skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 prd.

34 Art. 130 ust. 1 prd stanowi, że komendant wojewódzki Policji prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego - Dz. U. 2012 r., poz. 488, dalej rozporządzanie).

35 Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy (§ 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 rozporządzenia).

36 W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że organ administracji, jak też sąd administracyjny, nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Ilość punktów jest pochodną stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego oraz kwalifikacji takiego przekroczenia (wyrok NSA z 9.8.2013 r. I OSK 855/12, cbosa).

37 W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wnioskiem z 31 grudnia 2015 r. wystąpił o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji skarżącej wobec przekroczenia przez nią 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego, z którego wynika, że skarżąca w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. sześciokrotnie naruszyła przepisy ruchu drogowego uzyskując łącznie 25 punktów karnych.

38 Skierowanie do organu I instancji przedmiotowego wniosku dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd. Organ w tym przypadku miał obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącą na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 prd jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Organ ten, co należy podkreślić, ma również kompetencję do usuwania punktów karnych.

39 W sytuacji w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu, ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonywanych wpisów. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (wyrok NSA z 9.8.2013 r. I OSK 503/12, cbosa). Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

40 Organ pierwszej instancji, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji (w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego), decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne. Takich uprawnień nie ma również Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy od decyzji wydawanych w tych sprawach.

41 Ani organ pierwszej instancji, ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prowadząc toczące się przed nimi postępowania, nie mają kompetencji do samodzielnego ustalania ilości punktów naliczonych kierowcy ze względu na naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organy te wiąże tym samym wniosek komendanta Policji o skierowanie danego kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeśli w ewidencji wykazane jest, że kierowcy temu przypisano więcej niż 24 punkty karne.

42 Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 25.2. 2010 r. II SA/Ke 33/10, cbosa, że skoro ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji i organ ten dokonuje wpisów do ewidencji, przy czym wpisy ostateczne są dokonywane na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń, które tylko w odrębnym postępowaniu mogą zostać uchylone, to starosta (prezydent miasta) kierując na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych ani badania, czy kierowca, którego wniosek dotyczy, faktycznie dopuścił się wykroczenia drogowego. Stanowisko to Sąd I instancji w pełni podzielił.

43 Mając na uwadze argumentację zawartą w skardze Sąd wskazał, że dla prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego datą istotną jest data naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wpis punktów do ewidencji, będący konsekwencją naruszenia przepisów, ma jedynie charakter techniczny a data dokonania wpisu w żadnym wypadku nie ma wpływu na ustalanie rocznego terminu, po upływie którego wpisane do ewidencji punkty podlegają usunięciu. Jeśli chodzi o wpis tymczasowy do ewidencji, to również odnosi się on do naruszenia przepisów ruchu drogowego w konkretnej dacie. Sąd podkreśla, że zdarzeniem, z którym ustawodawca wiąże skutek w postaci skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest dopuszczenie się przez kierującego pojazdem naruszeń przepisów ruchu drogowego, skutkujące przekroczeniem liczby 24 punktów, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet gdy nastąpiły one po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia. Nie wolno usuwać z ewidencji kierowców punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jeżeli w ciągu roku od dnia naruszenia kierowca dopuścił się naruszeń, za które przypisana liczba punktów przekroczy 24 punktów. Istotna jest w związku z tym data naruszenia, które to zdarzenie musi mieć miejsce w okresie jednego roku od dnia pierwszego naruszenia, a nie data prawomocności rozstrzygnięcia wydanego w sprawie tego naruszenia, czy tym bardziej data wpisu punktów w ewidencji. Przyznanie więcej niż 24 punktów za wykroczenia drogowe, których dopuściła się skarżąca jako kierujący pojazdem w ciągu roku, wyklucza usunięcie tych punktów z ewidencji, niezależnie od daty wpisów dokonanych w ewidencji, nawet wówczas gdy wpisy nastąpiły po upływie roku od dnia popełnienia naruszenia.

44 W związku z powyższym Sąd I instancji uznał zarzuty naruszenia prawa materialnego za niezasadne.

45 Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że organy orzekające w sprawie dopuściły się zarzucanych naruszeń przepisów prawa procesowego. Orzekające w sprawie organy dysponowały wyczerpującym (wystarczającym) materiałem dowodowym dla podjęcia rozstrzygnięcia; strona miała zagwarantowany czynny udział w każdym stadium postępowania; wydane w sprawie decyzje - w obu instancjach - zawierają wszelkie określone prawem elementy.

46 Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 ppsa) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę.

47 Skargę kasacyjną wywiodła M. Z., reprezentowana przez adw. R. N., zaskarżając wyrok III SA/Gd 120/17, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 128) oraz w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r., poz. 978) a także w zw. z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012 r., poz. 488), polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (w sprawie [...]) i jednoczesnym przyjęciu, że niezależnie od punktów karnych, tj. niezależnie od tego, że były one jedynie tymczasowo spisane do ewidencji, organ I instancji miał nie tylko prawo, ale i obowiązek skierować skarżącą na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami, mimo że nie przekroczyła ona limitu punktów karnych a jedynym organem wyłącznie uprawnionym do dokonywania wpisów w ewidencji jest organ Policji i żaden inny organ nie może przeprowadzić postępowania kontrolnego względem organu Policji, zaś wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, którym występuje on o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji jest dla starosty wiążący i daje bezpośrednią podstawę do wydania decyzji na samej zasadzie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd.

48 Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z 29 grudnia 2016 r. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] orzekającą o skierowaniu M. Z., na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie prawa jazdy kategorii B przez jej uwzględnienie – przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] jako decyzji organu I instancji w całości; z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według nom przepisanych.

49 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

50 W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1).

51 W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

52 W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 174 ppsa stauuje dwie odrębne podstawy wniesienia skargi kasacyjnej. Nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowany przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736, nb 5, 6). Jedyny zarzut postawiony w petitum skargi kasacyjnej, wymogu tego nie spełnia.

53 Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać "w zw. z art. 151 ppsa", regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzuty wskazanych norm odniesienia nie są trafne (wyrok NSA z 11.3.2015 r., I OSK 2383/14, Lex 1666121).

54 Zaskarżona decyzja zapadła dnia [...] listopada 2016 r., zatem zarzut naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z "2017 r., poz. 128" winno być "2012 r. poz. 1137 ze zm. – ostatnia zmiana Dz. U. z 2016 r., poz. 1250) w zw. z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w brzmieniu jednolitego tekstu Dz. U. z "2017 r., poz. 978" [winno być "2016 r., poz. 627 ze zm."]) został skonstruowany niestarannie, bowiem wskazane jednolite teksty obu tych ustaw weszły w życie po wydaniu zaskarżonej decyzji. Powszechnie przyjmuje się, że sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wzorce kontroli w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1). Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09).

55 Nie ma wątpliwości, że przekroczenie wskazanej w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b prd, liczby punktów wskazuje na fakt, że kierujący pojazdem dopuszcza się wielokrotnych naruszeń przepisów regulujących ruch drogowy. Wypełnia to przesłankę uzasadnionych zastrzeżeń co do kwalifikacji osoby posiadającej prawo jazdy (art. 49 ust. 1 pkt 2 ukp). Należy podkreślić, że jednorazowe naruszenie może skutkować przyznaniem maksymalnie 10 punktów (art. 130 ust. 1 prd), a wpisane do ewidencji punkty usuwa się po upływie roku od ich wpisu (art. 130 ust. 2 prd) – osiągnięcie zatem w ciągu roku sumy 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie jest skutkiem jednorazowego, a co najmniej trzykrotnego, poważnego przekroczenia przepisów o ruchu drogowym. Skarżąca w kontrolowanej sprawie dopuściła się w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. (niecałych 12 miesięcy) sześciu poważnych naruszeń przepisów o ruchu drogowym, skutkujących przyznaniem odpowiednio: 5, 6, 4, 2 i 4 punktów.

56 Starosta w postępowaniu w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym (odpowiednio - wyrok NSA z 4.10.2017 r. I OSK 490/17, cbosa). Taka weryfikacja może nastąpić w odrębnym postępowaniu przed właściwym Sądem powszechnym – z uprawnienia tego skarżąca skorzystała w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem uznana została dopiero wyrokiem z [...] września 2015 r. [...] Sądu Rejonowego w [...], uznającą skarżącą winną czynu z [...] września 2014 r. (przekroczenia prędkości od 21 do 30 km/h w [...], przy ul. [...] – czynu opisanego w punkcie 3 wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 31 grudnia 2015 r.). Policjant każdocześnie poucza kierowcę o możliwości przyjęcia mandatu bądź skierowania sprawy do Sądu karnego – jedynie od woli skarżącej zależało, czy w pozostałych 5 przypadkach skorzysta z możliwości weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym.

57 Trafnie Sąd I instancji wskazał, że wniosek, o którym mowa w ust. 1, sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych (§ 7 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia). Dnia 31 grudnia 2015 r. wszystkie wpisy były ostateczne (pod poz. 1-2, 4-6 na skutek przyjęcia mandatów; pod poz. 3 - na skutek wyroku z [...] września 2015 r. [...] Sądu Rejonowego w [...]). Uznanie zarzutów prawa materialnego zaskarżonym wyrokiem za niezasadne, było w pełni usprawiedliwione.

58 W sprawie nie doszło do "obciążania skarżącej punktami z tytułu jednego wykroczenia przez okres ponad 2 lat", bowiem 4 punkty prawidłowo przyznał skarżącej policjant dnia [...] września 2014 r. a wpis owych 4 punktów stał się ostateczny dnia 30 września 2015 r. – na skutek żądania skarżącej weryfikacji wykroczenia w postępowaniu przed Sądem powszechnym. Autor skargi kasacyjnej prawidłowo wskazuje, że "Sąd Powszechny nie posiada kompetencji do nakładania punktów", jedna błędnie pomija, że "Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem" (§ 4 ust. 2 zd. 2 rozporządzenia), co nastąpiło prawomocnym wyrokiem Sądu II W 1282/15 (4 ust. 1 in medio rozporządzenia). W sprawie nie doszło do naruszenia art. 99 ukp.

59 Zaskarżony wyrok nie ma charakteru arbitralnego. Organy obu instancji zweryfikowały fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przysługującej im kognicji i ustaliły stan faktyczny w sposób prawidłowy.

60 Skarżąca pomija, że w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] marca 2015 r. raz przekroczyła prędkość: od 31 do 40 km/h (6 punktów); dwakroć od 21 do 40 km/h (2x po 4 punkty); raz od 11 do 20 km/h (2 punkty; k. 1, 25-24 akt Prezydenta).

61 W uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (druk nr 2586/VII, LEX) wskazano, że przedmiotowa ustawa ma "na celu poprawę stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Konieczność wprowadzenia zmian w tym zakresie potwierdzają przypadki szczególnie tragicznych wypadków drogowych, w wyniku których śmierć ponosi wiele osób" (s. 11). Z danych podanych przez wnioskodawcę wynika, że "na drogach krajowych przebiegających przez miejscowości prędkość przekracza aż 83% kierowców. Około 26% porusza się tu z prędkością większą niż 20 km/h powyżej dopuszczalnego limitu. Na dwujezdniowych ulicach miast prędkość przekracza niewielu mniej kierujących – 80%, a 16% łamie przepisy o więcej niż 20 km/h.

62 Jak wynika z danych Policji, tylko w 2013 r. wydarzyło się 8.276 wypadków (28,2% ogółu) z powodu niedostosowania prędkości do warunków ruchu. Zginęło w nich 966 osób (42,6% ogółu), a 11.344 osoby zostały ranne (30,2% ogółu) – w tym blisko 3000 ciężko. Dodatkowo nadmierna prędkość przyczynia się do większej ciężkości wypadków. Od wielu lat wskazane proporcje w zasadzie pozostają niezmienne" (s. 10). Stan ten jest zrozumiały dla każdego kierującego pojazdem, bowiem wzór na energię kinetyczną (Ek=1/2 m x v2), gdzie Ek to energia kinetyczna; m to masa (tym wypadku pojazdu) a v to prędkość, wskazują, że za wzrost energii kinetycznej (z jaką np. pojazd uderza w pieszego bądź inny pojazd) zależy głównie od prędkości, podniesionej do kwadratu.

63 Normodawca podustawowy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. 2012 r., poz. 488) prawidłowo zrealizował wytyczne zawarte w Prawie o ruchu drogowym – zarówno w art. 130 ust. 1, 2, 3 i 4 prd, jak i w innych przepisach tej ustawy.

64 Mimo, że autor skargi kasacyjnej stawia zarzut z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), to nie wskazuje w petitum skargi kasacyjnej żadnej normy dopełniania. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dopatruje się naruszenia "art. 107 kpa" (s. 5 skargi kasacyjnej).

65 Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r., I GSK125/09; 23.11.2010 r., II FSK 1165/09; 1.12.2010 r., II FSK 1507/09; 8.12.2010 r., I GSK 619/09; 19.7.2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza – op. cit., s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

66 Art. 107 kpa podzielony był w dacie wydania zaskarżonej decyzji na 5 paragrafów, o zróżnicowanej treści normatywnej. Zarzut tak skonstruowany nie nadawał się do rozpoznania.

67 Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.