Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22

Sentencja

1 Dnia 25 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1167/21 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od S. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Rz 1167/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi S. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania S. S. świadczenia pielęgnacyjnego.

3 W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że wnioskiem z dnia 26 kwietnia 2021 r., S. S. wystąpił o przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką – A. S., ur. 22 kwietnia 1955 r. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, na skutek odwołania wniesionego przez stronę, Kolegium utrzymało zaś w mocy decyzję organu I instancji, mocą której powyższy wniosek nie został uwzględniony. Zdaniem Kolegium bowiem mimo, że matka odwołującego się legitymowała się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 19 marca 2021 r., zaliczającym ją do dnia 31 marca 2023 r. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki, które pozwoliłyby przyznać jej synowi wnioskowane świadczenie. Organ podkreślił zaś w tym miejscu, że przeszkodą do przyznania A. S. świadczenia pielęgnacyjnego był fakt, iż osoba wymagająca opieki pozostawała w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a co – w konsekwencji - stanowiło negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "u.ś.r.".

4 Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r. S. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której podnosił, że z uwagi na nieodpowiedzialną postawę ojca sam musi zapewniać matce wymaganą opiekę. Ojciec jego był bowiem osobą uzależnioną od alkoholu, nie łożył na rodzinę, a w przeszłości był karany za stosowanie przemocy wobec matki.

5 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

6 Uznając skargę S. S. za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że (cyt.): "W niniejszej sprawie organy ograniczając się do literalnej wykładni 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy w sposób nieuzasadniony odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia". Jak podkreślił bowiem Sąd Wojewódzki, (cyt.): "dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 5 pkt 2a u.ś.r. na gruncie stanów faktycznych, w których prawa do świadczenia pielęgnacyjnego domagała się osoba obciążona wobec niepełnosprawnego obowiązkiem alimentacyjnym w dalszej kolejności niż żyjący współmałżonek, który obiektywnie nie był zdolny tego obowiązku wypełnić, w procesie wartościowania wyników wykładni ww. przepisów Naczelny Sąd Administracyjny przyznawał pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej, uwzględniającej takie wartości konstytucyjne jak dobro rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i pomoc państwa osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), pomijając sprzeczne z nimi wyniki wykładni literalnej." Pogląd ten zaś Sąd Wojewódzki podzielił.

7 W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie (na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) prawa materialnego, to jest: art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.) - poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuprawnionym odejściu od wykładni literalnej i przyjęcie istnienia innych niż ustawowe przesłanek, odnoszących się do małżonka osoby niepełnosprawnej, nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, które mogą stanowić podstawę do "zwolnienia" tej osoby z obowiązku alimentacji względem niepełnosprawnego małżonka i przeniesienie tego obowiązku na osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności (w tej sprawie syna), podczas gdy treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. wskazuje wyraźnie, że wyłącznie fakt legitymowania się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozwala na przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym niż małżonek osobom.

8 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 Ponadto Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

10 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w w/w skardze.

13 Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.- "u.ś.r.") i - w ocenie składu orzekającego – okazały się one usprawiedliwione.

14 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 czerwca 2021 r., która utrzymywała w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 24 maja 2021 r. o odmowie przyznania S.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką – A. S., stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujące zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

15 1) matce albo ojcu,

16 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

17 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

18 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

19 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

20 Po myśli przy tym art. 17 ust. 5 pkt 2 a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

21 Treść wyżej przytoczonych przepisów jest zatem w pełni czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Jak wynika zresztą z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, również Sąd Wojewódzki nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jedynie mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki (a który sam nie legitymował się orzeczeniem o niepełnosprawności), był osobą (mówiąc ogólnie) nieodpowiedzialną, przyjął, że treść przepisów, zawartych w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.ś.r., należało w tym przypadku odczytywać w sposób odmienny od ich literalnej treści. Z tego zatem powodu Sąd Wojewódzki, uzasadniając swoje stanowisko, odwoływał się wprost do norm zawartych w przepisach konstytucyjnych.

22 W ocenie składu orzekającego, w/w pogląd Sądu Wojewódzkiego nie był jednak prawidłowy. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), skład poszerzony stwierdził bowiem, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

23 Idąc zaś dalszym tokiem rozumowania składu poszerzonego, należało przyjąć, że nie jest rzeczą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Oczywiście, wprawdzie kontrola ta obejmuje także badanie czy rozwiązanie ustalone w oparciu o brzmienie nadane ustawie przez prawodawcę jest względem standardów konstytucyjnych przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające, ale – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w w/w uchwale - taka sytuacja w przypadku omawianych przepisów nie zachodziła. Wprowadzenie bowiem przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

24 Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r.

25 Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane – zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu.

26 Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca – jak podkreślił skład poszerzony - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą.

27 Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej.

28 Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

29 W konsekwencji zatem Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż w przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

30 Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną.

31 Końcowo, biorąc zaś pod uwagę realia występujące w niniejszej sprawie – niejako ubocznie – wypada jedynie zauważyć, że wykładnia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, czyli przepisów powszechnie obowiązujących, nie może być uzależniana od zachodzących w danym, konkretnym przypadku wzajemnych relacji między współmałżonkami. W założeniu bowiem to właśnie szczególny rodzaj relacji, jakie zachodzą pomiędzy nimi a które polegają na istnieniu pomiędzy małżonkami więzi: emocjonalnych, rodzinnych i prawnych, uzasadnia właśnie zastosowanie w tym przypadku wyjątkowej regulacji prawnej. W przypadku natomiast, gdy w/w relacje, które zachodzą pomiędzy małżonkami przybierają postać potologiczną, istnieją odpowiednie unormowania prawne (w tym przewidziane prawem rodzinnym i karnym), a z których małżonek pokrzywdzony ma uzasadnione prawo by w pełni z nich korzystać.

32 Biorąc zatem pod uwagę, że przedmiotowa skarga kasacyjna okazała się skuteczna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

33 Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.