Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., I OSK 1351/22

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2023 r., I OSK 1351/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 591/21 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2021 r. nr SKO 4316/83/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od [...] na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 8 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wr 591/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 maja 2021 r. nr SKO 4316/83/21 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego: I. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 15 stycznia 2021 r., odmawiającą [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na w związku z opieką nad niepełnosprawną matką [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie stronie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jest niemożliwe z uwagi na treść art. 17 ust. 5 ust. 2 lit. a) u.ś.r., bowiem mąż osoby wymagającej opieki [...] jest osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lecz o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.

5 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniósł [...].

6 Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, nie można w zaistniałej sytuacji kierować się wyłącznie wykładnią językową art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. bowiem prowadzi to w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do skutków sprzecznych z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych - zwłaszcza w sytuacji gdy współmałżonek nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli.

7 Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

8 I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego zstępnemu osoby, nad którą jest sprawowana opieka, w sytuacji, gdy osoba ta (niepełnoprawny) pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

9 II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

10 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. gdyż w okolicznościach przedmiotowej sprawy Kolegium dokonało właściwej subsumpcji przepisów prawa relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny (ustalając wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy), a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny, a w szczególności nie naruszając przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

11 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez zaniechanie ujęcia w uzasadnieniu wyroku szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie i pozostawienia ich do oceny organów administracji, co w konsekwencji uniemożliwia realnie związanie stanowiskiem Sądu pierwszej instancji zawartym w wyroku, skoro Sąd nie wyjaśnił, w jaki sposób organy administracji - nie posiadając wiadomości specjalnych z zakresu medycyny - mają ocenić stan zdrowia [...] (męża [...]) oraz warunkowaną nim zdolność do sprawowania opieki nad żoną - [...];

12 3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 i art, 107 § 3 k.p.a., gdyż skarga [...] - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona, z uwagi na to, że decyzja Kolegium nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego, a w efekcie nie ziściła się podstawa do wydania wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a,

13 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy.

14 Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

16 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.

17 Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

18 Istotą sporu w niniejszej sprawie jest czy świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane innemu członkowi rodziny, zobowiązanemu do alimentacji w dalszej kolejności, gdy małżonek jako zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności tej opieki faktycznie sprawować nie może.

19 Wskazać zatem należy, że na uwzględnienie i to w stopniu narzucającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku zasługuje zarzut materialny naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 3 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. oraz naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

20 Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

21 Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

22 Treść przytoczonych przepisów jest jasna, czytelna i nie budzi żadnych wątpliwości językowych i interpretacyjnych. Również Sąd Wojewódzki nie kwestionował literalnej treści wyżej przytoczonych regulacji prawnych, a jedynie mając na uwadze fakt, że w niniejszej sprawie współmałżonek osoby wymagającej opieki (a który sam nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), był bezspornie i obiektywnie - co wynika z akt sprawy - osobą chorą posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przyjął, że treść przepisów, zawartych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz zestawienie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego - art. 27 k.r.i.o. należało - w drodze wyjątku, w tym przypadku- odczytywać w sposób odmienny od ich literalnej treści, a w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami praworządności, równości oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Z tego powodu Sąd Wojewódzki, odwołując się do konstytucyjnych norm sprawiedliwości społecznej i wspierania rodziny, uzasadnił swoje stanowisko.

23 W ocenie składu orzekającego, nie można się jednak zgodzić z wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądem Sądu Wojewódzkiego. Odpowiadając na sporne w sprawie zagadnienie posłużyć się należy stanowiskiem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 podjętej w pełnym składzie (7 sędziów), w której Sąd stwierdził, że formułując warunki odstąpienia od literalnego rozumienia przepisu, w orzecznictwie wskazuje się, że może to mieć miejsce, gdy językowe dyrektywy interpretacyjne nie pozwalają z danego tekstu prawnego wyinterpretować jednoznacznej normy postępowania w jakieś sprawie albo gdy wykładnia językowa pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią innych norm, prowadzi do absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego konsekwencji, rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi. W przypadku objętych wnioskiem przepisów nie zachodzą okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania. Dalej w uchwale skazuje się, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane.

24 W świetle powołanej uchwały należy przyjąć, że nie jest rolą sądu administracyjnego znalezienie optymalnego rozwiązania normatywnego dla zasad przyznawania w konkretnym przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, ale zbadanie czy w danej sprawie organ prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa. Decyzja wydawana w kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest bowiem decyzją uznaniową. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

25 W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1 lit. a u.ś.r. W przypadku sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane - zdaniem składu poszerzonego - nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca - jak wskazano w uchwale - był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.

26 W konsekwencji, jeszcze raz podkreślić należy, Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale stwierdził, iż "warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 148/22; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2022 r., I OSK 161/22).

27 Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie a to skutkuje uznaniem skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną. Za skuteczny należy zatem uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

28 Wyrokowi Sądu Wojewódzkiego nie można natomiast skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Te wymagania zaskarżony wyrok spełniał.

29 Nie mógł również odnieść skutku powiązany z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 153 tej ustawy. Stanowisko Sądu pierwszej instancji - mimo iż chybione - wbrew ocenie skarżącego kasacyjnie - jest jasne i konsekwentne. Argumentacja wskazana przez Sąd jednoznacznie wskazuje w świetle jakiej wykładni i jakie działania winien podjąć organ.

30 Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie i prawidłowo, zaś uchylenie decyzji organów miało swoją podstawę w nieprawidłowo dokonanej przez ten Sąd I instancji interpretacji przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji.

31 Konkludując, powyższe prowadziło do wniosku, że zarzut materialnoprawny oparty na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych był trafny. Jak bowiem wyżej wywiedziono nie legitymowanie się przez małżonka osoby chorej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne.

32 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 182 § 2 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

33 Rozstrzygniecie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a.