Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., I OSK 1376/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r., I OSK 1376/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/14 w sprawie ze skargi M. D. na postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego profesora uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2015 r., II SA/Wa 1448/14, uchylił postanowienie Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu naukowego profesora.

3 W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 84, poz. 455). Generalną zasadą obowiązującą przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa jest odniesienie się w pierwszej kolejności do wykładni językowej. Wynika to z tego, że przepisy prawa powinny być formułowane w sposób jasny i czytelny i z reguły, dla zrozumienia intencji prawodawcy, wystarczającym jest odniesienie się do ich treści. Stosowanie dalej idącej wykładni (systemowej czy celowościowej), do przepisów klarownie i jasno napisanych, mogłoby doprowadzić do ich wykładni nadmiernie rozszerzającej lub nawet do wykładni wprost wbrew treści danej normy prawnej.

4 Sąd I instancji podkreślił, że badany przepis nie wymaga stosowania wykładni systemowej, czy celowościowej dla zrozumienia intencji tworzącego go prawodawcy. Sposób, w jaki norma ta została sformułowana, nie nastręczał wątpliwości co do jej treści i zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego. Odniesienie się przez prawodawcę do materii prowadzenia omawianego postępowania na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie stopnia doktora lub doktora habilitowanego albo tytułu profesora może być skutecznie odczytywane tylko w ten sposób, że zainicjowanie całego postępowania następuje poprzez złożenie stosownego wniosku przez osobę zainteresowaną. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 595), z którego wynika, że postępowanie w zakresie m.in. nadania tytułu profesora przeprowadzają rady jednostek, na wniosek osoby ubiegającej się o uzyskanie tego tytułu, zaś czynności tego postępowania kończą się m.in. stosowną uchwałą w przedmiocie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora. Przywołana regulacja świadczy zatem niezbicie o tym, że wbrew stanowisku Centralnej Komisji, to uchwała Rady Wydziału kończy czynności postępowania w sprawie nadania tytułu profesora. Nie może więc być uznana równocześnie za wszczynającą dane postępowanie.

5 W świetle powyższego, jako logiczna konsekwencja sformułowania zarówno art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw, jak też art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym, jawi się konkluzja, że za datę wszczęcia postępowania w materii nadania tytułu profesora należy uznać dzień skutecznego złożenia wniosku przez osobę zainteresowaną. Powyższa wykładnia pozostaje w zgodzie z regulacjami procedury administracyjnej, której przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie w tym postępowaniu. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wprost stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji więc, gdy niespornym jest, że postępowanie w zakresie nadania skarżącej tytułu naukowego profesora nie zostało wszczęte z urzędu, a zainicjował je wniosek strony, to tym samym za moment wszczęcia powyższego postępowania nie sposób uznać dnia podjęcia czynności przez organ (czynności sprowokowanych wnioskiem zainteresowanej).

6 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.: art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule (...); oraz art. 27 ust.1-3 i art. 28 ust. 1-3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki w brzmieniu sprzed nowelizacji przepisami art. 2 ww. ustawy z 18 marca 2011 r.

7 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 stycznia 2014 r. narusza zasady tzw. postępowania profesorskiego, tj. przepisów rozdziału 3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki.

8 Niniejsza sprawa dotyczy odmowy przez Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów wyznaczenia recenzentów w postępowaniu wszczętym uchwałą Rady Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego o nadanie tytułu naukowego profesora. Rada Wydziału podjęła uchwałę 5 grudnia 2013 r. o wszczęciu postępowania o nadanie dr hab. M. D. tytułu naukowego profesora. Wniosek o wyznaczenie recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu profesora został złożony w trybie tzw. "starej ustawy" o stopniach naukowych i tytule naukowym, tj. procedowanym w trybie przepisów dotychczasowych, który mógł być stosowany tylko przy wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora przed 30 września 2013 r. Ponieważ ww. postępowanie profesorskie zostało wszczęte uchwałą Rady Wydziału 5 grudnia 2013 r., a zatem ewidentnie po 30 września 2013 r., Centralna Komisja odmówiła wyznaczenia recenzentów.

9 Obecny spór wynika z odmiennej wykładni przepisu 33 ust. 2 ustawy nowelizującej. Centralna Komisja zajmowała od początku konsekwentne stanowisko, że datą początkową wskazanego w tym przepisie 2-letniego terminu dot. postępowań o nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego oraz postępowań tzw. profesorskich jest data uchwały rady naukowej o wszczęciu danego postępowania o nadanie tytułu naukowego. WSA wskazał w wyroku, że termin początkowy winien być liczony od daty złożenia wniosku przez samą zainteresowaną.

10 Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wskazuje, ze zgodnie z zasadami art. 27 ust. 1-3 i art. 28 ust. 1-3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki postępowanie o nadanie tytułu profesora jest sumą kilku odrębnych w rozumieniu procedury administracyjnej postępowań i czynności faktycznych: a) czynności "przygotowawcze" (przedwstępne) po wniosku osoby zainteresowanej, lub jeśli wnioskowała sama rada - wyrażeniu zgody przez osobę zainteresowaną na ubieganie się o tytuł (tryb sprzed nowelizacji ustawy); b) postępowanie zapoczątkowane uchwałą rady w przedmiocie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora i zakończone uchwałą o poparciu wniosku o nadanie tytułu profesora oraz przekazaniem sprawy do Centralnej Komisji (ww. postępowanie w znaczeniu formalnym dopiero wszczyna właściwe postępowanie o nadanie tytułu profesora), c) postępowanie przed Centralną Komisją zakończone uchwałą o przedstawieniu albo o odmowie przedstawienia kandydata do tytułu profesora, d) postępowanie zapoczątkowane złożeniem do Prezydenta RP wniosku o nadanie tytułu profesora, zakończone wydaniem przez Prezydenta RP postanowienia o nadanie tytułu profesora.

11 Właśnie z wykładni językowej art. 33 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika stanowisko Centralnej Komisji, że początkiem właściwego postępowania administracyjnego o nadanie tytułu naukowego profesora jest podjęcie stosownej uchwały w tym zakresie przez Radę Wydziału o "wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora" (zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym ...). Przy przyjęciu stanowiska, że wszczęciem postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora jest złożenie wniosku osoby zainteresowanej, wspomniana uchwała Rady Wydziału o "wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora" byłaby uchwałą o wszczęciu postępowania w zasadzie już "wszczętego". Takie rozumowanie jest nie do przyjęcia.

12 Chybione jest także odwołanie się WSA do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...), gdyż przepis ten należy odczytywać w szerszym kontekście, także art. 27 ust. 2 (gdzie uchwała rady w znaczeniu formalnym dopiero wszczyna właściwe postępowanie o nadanie tytułu profesora), art. 28 ust. 2 (gdzie Centralna Komisja przeprowadza odrębne, postępowanie zakończone uchwałą o przedstawieniu kandydata do tytułu profesora) i art. 28 ust. 3 (gdzie Prezydent RP na podstawie wniosku Centralnej Komisji o nadanie tytułu profesora, wydaje postanowienia o nadanie tytułu profesora). W żadnym przypadku nie można przyjąć, że uchwała Rady Wydziału "kończy czynności postępowania w sprawie nadania tytułu profesora (tak jak na s. 4 uzasadnienia wyroku), gdyż w etapach końcowych nadania tytułu profesora postępowanie prowadzi tylko Centralna Komisja i Prezydent RP.

13 Nietrafne jest także odwołanie się WSA do ogólnych zasad art. 61 § 1 pkt 1 k.p.a. Na podstawie art. 29 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) w postępowaniach dotyczących nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego albo tytułu profesora w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego jedynie odpowiednio, co przy specyfice postępowań doktorsko-habilitacyjnych i profesorskich oznacza, że niektóre przepisy k.p.a. przy wspomnianych postępowaniach należy stosować tylko odpowiednio, albo w specyficznych etapach postępowań doktorsko-habilitacyjnych i profesorskich przepisy k.p.a. w ogóle nie mają zastosowania. Właśnie wykładnia językowa najbardziej zdecydowanie przemawia za tym, aby za datę pierwotną uznać uchwałę Rady Wydziału zgodnie z dosłownym brzmieniem przepisu ustawy o "wszczęciu postępowania", a nie datę złożenia wniosku o wszczęcie postępowania (w przyszłości). Za takim pojmowaniem znaczenia przepisów art. 33 ust. 2 przemawia także wykładnia funkcjonalna, gdyż ratio legis przepisu zamieszczonego w przepisach wprowadzających i przejściowych jest, aby możliwości stosowania starych przepisów nie przeciągać dłużej niż zakreślone 2 lata. Przepis ten – jako wprowadzający wyjątek od zasady bezpośredniego działania ustawy dniu jej wejścia w życie – należy więc interpretować ściśle.

14 Z art. 33 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika więc, że wskazany w tym przepisie 2-letni termin odnosi się skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania, tj. podjęcia stosownej uchwały przez organ - Radę Wydziału. W sytuacji podjęcia przez Radę Wydziału uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu naukowego profesora po dniu 30 września 2013 r. nie zaistniała więc podstawa do dalszego procedowania awansu naukowego w trybie "starej" ustawy, a winien być zastosowany nowy tryb (zupełnie odmienny) wynikający z art. 27 znowelizowanej ustawy.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 W postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

17 Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule (...) w związku z art. 27 ust. 1-3 i art. 28 ust. 1-3 ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 września 2011 r. przez błędną ich wykładnię są trafne.

18 Na wstępie należy podnieść, że stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżąca, dr hab. M. D., wniosła 9 września 2013 r. do Rady Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nadania jej tytułu profesora na podstawie art. 27 ust. 4 ustawy z 2003 r. o stopniach naukowych w brzmieniu sprzed dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Następnie Rada Wydziału Lekarskiego GUMed 5 grudnia 2013 r. podjęła uchwałę o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora dr hab. M. D. i wyznaczyła dwóch recenzentów działając w trybie tzw. "starej ustawy" o stopniach naukowych i tytule naukowym. Postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów odmówiła wyznaczenia recenzentów w powyższym postępowaniu. Rozpoznając sprawę wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie, organ [...] kwietnia 2014 r. wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy wcześniejszego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu powołano normę art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule naukowym w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wywodząc, że wskazany w tym przepisie dwuletni termin odnosi się nie do daty wniosku strony, ale do skutku prawnego w postaci wszczęcia odpowiedniego przewodu lub postępowania, tj. podjęcia stosownej uchwały przez Radę Wydziału w tym zakresie. Uchwała ta winna zaś zostać podjęta nie później niż 30 września 2013 r. W świetle powyższych wywodów, zestawiając ww. datę z datą podjęcia uchwały przez Radę Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego 5 grudnia 2013 r. o wszczęciu omawianego postępowania, organ doszedł do wniosku, że brak było podstaw do procedowania awansu naukowego M. D. w trybie tzw. starej ustawy.

19 Kwestią sporną pozostaje odpowiedź na pytanie, czy w tym stanie faktycznym, skarżącej przysługiwało wynikające z art. 33 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) prawo wyboru trybu postępowania o nadanie tytułu profesora. Przepis ten stanowi w szczególności, że postępowania o nadanie tytułu profesora, niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych (ust. 1), oraz że w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, na wniosek osoby ubiegającej się o nadanie (...) tytułu profesora, mogą być prowadzone (...) postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych albo (...) postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 2).

20 Zarówno w ust. 1, jak i w ust. 2 cyt. przepisu stanowi się jednoznacznie, że możliwość prowadzenia postępowań o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych dotyczy postępowań już wszczętych, czy to do dnia wejścia w życie noweli (ust. 1), czy to w okresie dwóch lat od dnia wejścia w życie tej noweli (ust. 2). Należy zatem w pierwszej kolejności odpowiedzieć na pytanie, w jakim dniu doszło do wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora na podstawie przepisów dotychczasowych.

21 Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 "starej" ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) rada jednostki organizacyjnej posiadająca uprawnienie do nadawania stopnia doktora habilitowanego może wszcząć postępowanie o nadanie tytułu profesora (...) na wniosek zainteresowanego, poparty opiniami 3 osób posiadających tytuł profesora danej dziedziny nauki lub sztuki. Zaś z art. 27 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że czynności postępowania w sprawach o nadanie tytułu profesora kończą się uchwałą rady w przedmiocie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora.

22 Z przytoczonych unormowań wynika jednoznacznie, że:

23 1) Ustawodawca wyraźnie odróżnia "postępowanie w sprawie o nadanie tytułu profesora" od "postępowania o nadanie tytułu profesora". To pierwsze może być zainicjowane wnioskiem zainteresowanego i datą jego wszczęcia jest dzień doręczenia żądania organowi. Natomiast wszczęcie tego drugiego następuje z dniem podjęcia przez właściwą radę uchwały o wszczęciu postępowania o nadanie tytułu profesora. Tym samym pomimo złożenia 9 września 2013 r. stosownego wniosku przez zainteresowaną, ww. wniosek o wyznaczenie recenzentów w postępowaniu o nadanie tytułu profesora nie mógł być procedowany w trybie przepisów dotychczasowych (wg "starej ustawy"), bowiem postępowanie profesorskie w niniejszej sprawie zostało wszczęte uchwałą Rady Wydziału z 5 grudnia 2013 r., a więc ewidentnie po 30 września 2013 r.

24 2) Przepis art. 61 k.p.a. nie ma zastosowania do wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora, ponieważ art. 27 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 "starej" ustawy z 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym (...), jako przepis szczególny (lex specialis) wyłącza jego (tj. art. 61 k.p.a.) zastosowanie w tej kwestii. Dodatkowo należy zauważyć, że w art. 27 ust. 2 jest mowa o wniosku zainteresowanego, podczas gdy zgodnie z art. 61 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony. Oznacza to, że w świetle przepisów "starej" ustawy zainteresowany uzyskaniem tytułu naukowego uzyskiwał status strony postępowania o nadanie tytułu profesora dopiero z datą wszczęcia tego postępowania, a nie z datą wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o nadanie tytułu profesora. Wszak zainicjowane jego wnioskiem postępowanie w sprawie o nadanie tytułu profesora mogło się zakończyć uchwałą rady wydziału o odmowie wszczęcia postępowania o nadanie tytułu profesora.

25 3) Przepis art. 33 ust. 2 ustawy z 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym (...) dotyczy możliwości wyboru trybu postępowania o nadanie tytułu profesora, co oznacza, że postępowanie to musi być wszczęte na mocy uchwały właściwej rady, żeby zainteresowany mógł skutecznie wnosić o rozpoznanie jego sprawy na podstawie przepisów dotychczasowych. Trafnie zatem podnosi skarżąca kasacyjnie, że datą początkową wskazanego w art. 33 ust. 2 ustawy nowelizującej 2-letniego terminu dot. postępowań o nadania stopnia doktora i doktora habilitowanego oraz postępowań tzw. profesorskich jest data uchwały rady naukowej o wszczęciu danego postępowania o nadanie tytułu naukowego.

26 Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.