Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1299/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r., I OSK 1299/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. B., A. W., M. W., H. S. i Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2798/14 w sprawie ze skargi I. B., A. W., M. W., H. S. i Z. B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2798/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.B., A.W., M.W., H.S. i Z.B. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 lipca 2014 r., nr 1198/2014 w przedmiocie umorzenia postępowania.

3 Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. I.B., H.S., A.W., M.W. i Z.B. wystąpili o ustalenie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie M. gmina L., składającą się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie prowadzi księgę wieczystą nr [...], które uznane zostały za drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Gminie L. na podstawie uchwały nr 78/LXIII/2002 Rady Gminy L. z dnia 4 października 2002 r.

5 Decyzją z dnia 5 listopada 2013 r., nr 176/2013 Starosta Piaseczyński umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za powyższą nieruchomość uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą skutki prawne wynikające z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

6 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I.B., H.S., A.W., M.W. i Z.B., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji.

7 Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 4 lipca 2014 r., nr 1198/2014 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia 5 listopada 2013 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wskazał, że z regulacji zawartej w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Działki takie przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.

8 Organ II instancji ustalił, że decyzją z dnia 22 sierpnia 1972 r., wydaną na podstawie art. 18 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych (Dz.U. Nr 29, poz. 166), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w P., po rozpatrzeniu sprawy podziału lasu, zezwoliło na podział lasu należącego do E.W. znajdującego się na terenie wsi M. gr. L. o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział niniejszy prowadzi do uregulowania spraw własnościowych oraz pozwoli na właściwe zagospodarowanie lasu. Z wykazu powierzchni na mapie dodatkowej do mapy ewidencyjnej z projektem podziału stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji wynika, że pod drogą znalazły się działki nr [...] o pow. [...] m kw., nr [...] o pow. [...] m kw., nr [...] o pow. [...] m kw. oraz nr [...] o pow. [...] m kw.

9 Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 18 ww. ustawy, podział lasu lub gruntu leśnego mógł nastąpić na podstawie zezwolenia właściwego do spraw leśnictwa organu prezydium powiatowej rady narodowej. Wskazał, że decyzją z dnia 22 sierpnia 1972 r. zezwolono na podział lasu należącego do E.W., jednak decyzja ta ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu nie stanowi o wydzieleniu działek pod drogi publiczne. Przedmiotowe działki w ogóle nie zostały wymienione w decyzji, a jedynie na mapie w tabeli "wykaz powierzchni" zostały wskazane w rubryce "pod drogą". W ocenie Wojewody, powyższa decyzja nie spowodowała przejścia przedmiotowych działek z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Ponadto, jak wynika z księgi wieczystej nr [...], właścicielami ww. działek są skarżący. Wojewoda zauważył także, że negocjacje prowadzone pomiędzy właścicielami nieruchomości a Gminą L. dotyczyły nabycia (zakupu) działek stanowiących drogi, nie zaś wypłaty odszkodowania. Zdaniem organu II instancji, z materiału dowodowego nie wynika, aby przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, a więc nie została spełniona podstawowa przesłanka ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co z kolei oznacza, że w sprawie niniejszej nie ma zastosowania ten przepis. W takiej sytuacji zdaniem Wojewody zasadne było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

10 Skargę na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli I.B., A.W., M.W., H.S. i Z.B., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych poprzez uznanie, że decyzja z dnia 22 sierpnia 1972 r., wobec przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (załącznik do uchwały Rady Gminy L. z dnia 4 października 2002 r.), nie spowodowała przejścia działek nr [...], nr [...] i nr [...] na rzecz Skarbu Państwa (obecnie Gminy L.), w sytuacji, gdy przy podziale gruntu leśnego na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, wydzielenia ww. działek pod drogi, a następnie zakwalifikowanie ich jako drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przejście własności działek wydzielonych pod drogi na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło z mocy samego prawa; 2) art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na tym, że pomimo istnienia przesłanek do ich zastosowania organ nie ustalił i nie wypłacił odszkodowania; 3) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, ze niniejsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania decyzji merytorycznej; 4) art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nierozstrzygnięcie wątpliwości dlaczego w sentencji decyzji o podziale oraz w jej uzasadnieniu nie zostały wymienione działki nr [...], nr [...] i nr [...], natomiast z załączników do niej - wykazu powierzchni na mapie dodatkowej do mapy ewidencyjnej wynika, że pod drogą znalazły się ww. działki, jak również poprzez uznanie, że powyższa decyzja, wobec uznania ww. działek jako drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., nie spowodowała przejścia tych działek z mocy prawa na własność Skarbu Państwa, a w wyniku tego nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; 5) art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, że Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie w sprawie pomimo tego, że spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie, a Gmina nigdy nie kwestionowała zasadności roszczenia skarżących co do zasady; 6) art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że pomimo tego, iż w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący nie mogą korzystać w dotychczasowy sposób z części wydzielonej nieruchomości, Gmina L. jest obowiązana do wykupu nieruchomości, przez co uznanie postępowania administracyjnego za bezprzedmiotowe jest niedopuszczalne i bezprawne.

11 Powołując się na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, rozwijając w uzasadnieniu skargi przedstawione zarzuty.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

13 Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest na niezasadna. W ocenie tego Sądu, organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowił przepis art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

14 We wniosku wszczynającym postępowanie w sprawie jako podstawę prawną wskazano art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Za działki gruntu, na mocy art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m. in. w art. 98 ust. 3 (art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

15 Sad I instancji wskazał, że przepis art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis dotyczy jednak wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. Sąd I instancji podkreślił, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne są: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 ww. ustawy oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową.

16 Warunkiem niezbędnym do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, iż podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) w drodze ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział lub prawomocnego orzeczenia. Sąd I instancji podniósł, że takiej decyzji ani orzeczenia w sprawie nie było. Decyzja z dnia 22 sierpnia 1972 r., na którą powołują się skarżący, nie jest decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, a decyzją zezwalającą na podział lasu. Jak trafnie zauważył organ II instancji, nie stanowi ona o wydzieleniu działek pod drogi publiczne, co oznacza, że nie spowodowała ona przejścia przedmiotowych działek z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Przedmiotowe działki dopiero w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 2002 r. zostały uznane za drogi. W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły brak podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji prowadziło do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie. O możliwości bowiem zastosowania art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami można co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową.

17 Przy braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracyjny nie mógł zastosować art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ewentualne roszczenie w nim przewidziane może być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania cywilnego, a nie administracyjnego.

18 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

19 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku I.B., A.W., M.W., H.S. i Z.B., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucili:

20 I. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji;

21 II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez błędną ocenę, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe a decyzja o jego umorzeniu była prawidłowa, podczas gdy w rzeczywistości zostały spełnione wszystkie warunki do wydania decyzji merytorycznej w sprawie i nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania;

22 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., wobec nierozpoznania przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu w części odnoszącej się do naruszenia przez organ zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek omówienia w uzasadnieniu wyroku Sądu tych zarzutów skargi, które wskazywały na naruszenie przepisów: art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy a w wyniku tego nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - tj. zarzutu z pkt 4) skargi; art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w ten sposób, że brak decyzji ustającej odszkodowanie i umorzenie postępowania jest niezrozumiałe i nieprzekonujące, nie spełnia wymogu pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa - tj. zarzutu z pkt 5) skargi.

23 W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

24 W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że o przeznaczeniu przedmiotowych działek pod drogi publiczne decyduje nie tylko ww. decyzja o podziale nieruchomości z dnia 22 sierpnia 1972 r., ale także i miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznacza, że obszar wydzielonej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tylko więc wtedy art. 98 ust. 1 u.g.n. znajduje zastosowanie, gdy dzielona nieruchomość jest objęta planem miejscowym.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

27 W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

28 Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

29 W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

30 Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

31 Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że decyzją z dnia 22 sierpnia 1972 r., wydaną na podstawie art. 18 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych (Dz. U. Nr 29, poz. 166), Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w Piasecznie, po rozpatrzeniu sprawy podziału lasu, zezwoliło na podział lasu należącego do E.W. znajdującego się na terenie wsi M. gr. L. o pow. [...] ha na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] i nr [...] o łącznej pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że powyższy podział prowadzi do uregulowania spraw własnościowych oraz pozwoli na właściwe zagospodarowanie lasu. Z wykazu powierzchni na mapie dodatkowej do mapy ewidencyjnej z projektem podziału stanowiącej załącznik do ww. decyzji wynika, że pod drogą znalazły się działki nr [...] o pow. [...] m kw., nr [...] o pow. [...] m kw., nr [...] o pow. [...] m kw. oraz nr [...] o pow. [...] m kw. Decyzja ta ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu nie stanowi o wydzieleniu działek pod drogi publiczne. Ww. działki w ogóle nie zostały wymienione w decyzji, a jedynie na mapie w tabeli "wykaz powierzchni" zostały wskazane w rubryce "pod drogą". Z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla ww. nieruchomości wynika, że właścicielami ww. działek są skarżący.

32 Z ustaleń tych wynika również, że wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2013 r. następcy prawni E.W., którymi są skarżący I.B., H.S., A.W., M.W. i Z.B. wystąpili o ustalenie w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), dalej: u.g.n., odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie M., gmina L., składającą się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...], dla której Sąd Rejonowy w Piasecznie prowadzi księgę wieczystą nr [...], które uznane zostały za drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w Gminie L. na podstawie uchwały nr 78/LXIII/2002 Rady Gminy L. z dnia 4 października 2002 r.

33 Zgodnie z art. 98 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. (ust. 3). Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m. in. w art. 98 ust. 3 (art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n.).

34 Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji w niczym nie naruszył art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Prawidłowo wskazał, że przepis art. 98 u.g.n. dotyczy wyłącznie wydzielania działek pod drogi publiczne i wprowadza istotne skutki dokonania podziału ewidencyjnego nieruchomości w postaci odebrania własności lub prawa użytkowania wieczystego do działek wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie sądu o podziale stało się prawomocne. Przepis ten dotyczy jednak wyłącznie podziałów dokonywanych na wniosek właściciela nieruchomości lub na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądu. Chodzi tu o takie orzeczenia sądu cywilnego, w których sąd ten rozstrzygnął o prawnym podziale nieruchomości, na potrzeby którego dokonano wydzielenia działki gruntu z zachowaniem wymogów wynikających z planu miejscowego lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w ramach którego do wydzielenia wyodrębniono także działkę gruntu przeznaczoną według wskazanych dokumentów planistycznych pod drogę publiczną (por. M. Wolanin [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wyd. Beck, Warszawa 2011, str. 640-641).

35 Trafnie zauważa Sąd I instancji, że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. niezbędne jest: istnienie decyzji podziałowej wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki w trybie art. 93 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki pod drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową. Warunkiem niezbędnym do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. jest okoliczność, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) w drodze ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział lub prawomocnego orzeczenia. Takiej decyzji ani orzeczenia w sprawie nie wydano. Decyzja z dnia 22 sierpnia 1972 r., na którą powołują się skarżący, nie jest decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości, a decyzją zezwalającą na podział lasu, wydaną na podstawie art. 18 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. o zagospodarowaniu lasów i nieużytków nie stanowiących własności Państwa oraz niektórych lasów i nieużytków państwowych (Dz. U. Nr 20, poz. 166). Decyzja ta nie stanowi o wydzieleniu działek pod drogi publiczne ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu, co oznacza, że nie spowodowała skutku w postaci przejścia ww. działek z mocy prawa na własność Skarbu Państwa. Działki te dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L. uchwalonego uchwałą Rady Gminy L. z dnia 4 października 2002 r. nr 78/LXIII/2002 uchwalonym zostały uznane za drogi. Trafnie w tej sytuacji Sąd I instancji przyjął, że organy prawidłowo uznały brak podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., co w konsekwencji skutkowało umorzeniem postępowania administracyjnego w sprawie. O możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. można co do zasady mówić wówczas, gdy: 1) istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, 2) na jej podstawie wydzielono nową nieruchomość pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową.

36 Skoro w niniejszej sprawie powyższe przesłanki z art. 98 ust. 1 u.g.n. nie wystąpiły, postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących opartym na przepisie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z owym przepisem prawa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. albowiem nie istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości, na której podstawie wydzielono nową nieruchomość (nowe nieruchomości) pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

37 Podnosząc zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym naruszenie to miałoby polegać. W myśl tego przepisu, sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy. Granice sprawy sądowej zakreśla przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt kwestionowany w skardze (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997/3/104). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. reguluje dalej idące obowiązki wojewódzkiego sądu administracyjnego związane z rozpoznaniem skargi: rozstrzygnięcie sprawy w pełnym zakresie. Uchybienie wobec art. 134 § 1 P.p.s.a. polega na tym, że sąd poprzestaje na rozważeniu zarzutów skargi podczas, gdy powinien przeprowadzić kontrolę w pełnym zakresie. Takiego naruszenia nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w niniejszej sprawie zarzucić. Jak już wyżej zasygnalizowano, Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie. Do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść, gdyby sąd wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

38 Podnosząc zarzut nieodniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tych zarzutów skargi, które wskazywały na naruszenie art. 7, art. 8, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a., skarżący kasacyjnie nie wykazał, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, że nieodniesienie się przez Sąd I instancji szczegółowo do wszystkich zarzutów skargi, nie świadczy o wadliwości uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku sądu I instancji może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, co jest nie mniej istotne, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Takich wad uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera.

39 W wyroku z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 390/15 (Lex nr 2177122) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, że sąd pierwszej instancji powinien odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, choć nie można uznać, iż sąd ten ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, które w przekonaniu strony skarżącej świadczą o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie, nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, z jakich przyczyn Sąd I instancji nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a.

40 Skoro zatem skarga kasacyjna okazała się niezasadna, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.